La relazione della Giunta al Consiglio Comunale di Firenze

Il progetto del Comune di Firenze relativo all'applicazione della legge 241/90 sul procedimento amministrativo e la trasparenza della P.A.,
la rete interna e la rete civica


L’APPLICAZIONE DELLA LEGGE 241/90 E LA RETE INTERNA

L’accesso alle informazioni e la trasparenza del processo amministrativo sono gli elementi fondanti del nuovo rapporto fra cittadino e pubblica amministrazione che è andato emergendo nella cultura amministrativa, sia nazionale che comunitaria, di questi ultimi anni. In una delle dichiarazioni allegate al trattato sull’Unione Europea, adottato a Maastricht il 15 dicembre 1991, quella sul diritto di accesso alle informazioni, si afferma che la trasparenza del processo decisionale rafforza il carattere democratico delle istituzioni, nonché la fiducia del pubblico nei confronti dell’amministrazione.

In Italia la legge n.142 del ‘90 sul riordino degli enti locali e la legge n. 241, sempre del 1990, sul procedimento amministrativo e la trasparenza della Pubblica Amministrazione, oltre all’art. 12 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, (articolo istitutivo degli Uffici Relazioni con il Pubblico) tracciano un quadro realmente nuovo e ricco di prospettive per l’evolvere di una nuova dinamica nell’interazione tra cittadino e P.A.

Tutte le amministrazioni pubbliche sono ora tenute ad attivarsi per incrementare il flusso informativo, far conoscere le proprie iniziative e le concrete modalità di utilizzo dei servizi offerti. E’ necessario che vengano individuati, definiti e attivati tutti quegli strumenti, organizzativi e funzionali, che possano mettere l’Amministrazione in grado di rispondere alle attese e ai bisogni informativi dei cittadini.

Occorre inoltre garantire in misura sempre maggiore una migliore pubblicità dei lavori e degli atti della Pubblica Amministrazione per renderli più comprensibili, per attivare un vero dialogo con i cittadini e creare le basi per la crescita di un rapporto di fiducia tra il cittadino e la P.A. Questo richiederà di tracciare un nuovo profilo della macchina amministrativa, che dovrebbe essere vista non più come un organismo incomprensibile nelle sue finalità e nelle sue decisioni, ma piuttosto come un soggetto dotato di tutte quelle caratteristiche di trasparenza e di efficienza proprie delle strutture amministrative delle democrazie evolute.

Indubbiamente la tecnologia informatica costituisce una grande opportunità da utilizzare perché qualsiasi progetto connesso alla trasparenza e al diritto di accesso possa essere realizzato.

L’amministrazione comunale di Firenze per il ridisegno del proprio flusso informativo dovrà ispirarsi alla massima flessibilità, così da potersi adattare ai mutamenti tecnologici, organizzativi e sociali, quindi adotterà i necessari provvedimenti perché venga favorita l’innovazione tecnologica all’interno dei propri settori funzionali, anche aderendo a progetti che altre amministrazioni pubbliche hanno posto in essere.

In particolare si fa riferimento al progetto "L’informatizzazione in applicazione della legge n. 241/90 nella Regione Toscana per gli enti locali" del giugno 1995, finanziato dalla Dipartimento della Funzione Pubblica e gestito dalla Regione Toscana, relativo allo sviluppo e al coordinamento dei sistemi informativi della Pubblica Amministrazione. Il progetto prevede investimenti nei Comuni, (il Comune di Firenze è uno degli enti coinvolti) e in altre amministrazioni pubbliche presenti nel territorio toscano con l’obiettivo di dotare le amministrazioni toscane degli strumenti idonei a garantire l’applicazione della legge 241.

Nell’ambito di questo progetto verrà sviluppata la rete dei servizi di comunicazione interna tra Palazzo Vecchio e i settori funzionali del Comune collocati nelle varie zone della città. Particolare attenzione sarà riservata all’allestimento di collegamenti efficaci con le sedi dei Consigli Circoscrizionali e dei relativi uffici decentrati.

Si ritiene infatti che una migliore organizzazione funzionale, accompagnata da un alto grado di informatizzazione e dallo sviluppo di una efficace rete interna, possa determinare un duplice vantaggio:
  1. l’instaurarsi di un flusso informativo costante tra uffici con conseguente acquisizione di efficienza e rapidità di esecuzione dei processi all’interno dell’amministrazione stessa;
  2. la possibilità di fornire all’utente finale un’informazione aggiornata relativamente allo stato di avanzamento di una pratica, o alle caratteristiche e modalità di erogazione di un servizio.

Per quanto riguarda il primo punto è ovvio che occorrerà supportare la stessa Amministrazione con strumenti informatici e organizzativi che conducano ad un fecondo scambio informativo tra uffici.

Relativamente al secondo aspetto si deve osservare che, per offrire al cittadino un’informazione completa sui servizi del territorio, è necessario attivare un coordinamento fra tutte le amministrazioni pubbliche che erogano tali servizi. L’obiettivo, a medio termine, è quello di giungere a sportelli polifunzionali, collegati a un’infrastruttura di rete, con impiegati in grado di fornire il maggior numero possibile di certificati o anche soltanto le informazioni richieste in tempi molto brevi. Sarà necessario in futuro attivare una rete informativa fra gli uffici delle diverse amministrazioni pubbliche così da poter rispondere al bisogno informativo e/o essere in grado di fornire la certificazione.

In concreto, per quanto riguarda Firenze, dovranno essere attivati nuovi Punti Firenze, o comunque individuati luoghi ove sia possibile interagire in modo immediato con gli uffici comunali o delle altre amministrazioni. Naturalmente, una volta che sia concluso il cablaggio della città e sia stata attivata la rete infrastrutturale, buona parte delle funzioni potranno essere messe a disposizione dell’utente a domicilio, con conseguente recupero di tempi e costi per l’amministrazione pubblica.

LA RETE CIVICA

L’idea di una rete civica della città di Firenze da distribuire in Internet prende l’avvio da questi presupposti.

L’impianto progettuale della rete civica dell’area metropolitana fiorentina è basato sulla valutazione che i due parametri più importanti ai fini di un reale salto di qualità nelle condizioni di vita di un individuo in una comunità sono:

Il progetto della rete civica pone quindi al centro del proprio sistema di riferimento il cittadino/soggetto con tutte le sue esigenze di maggior consapevolezza e partecipazione. Ogni utente è in realtà anche autore della rete civica in quanto partecipa allo scambio e all’integrazione di conoscenze e opinioni e alla ricostruzione di una trama comune, un patrimonio riconosciuto come una delle risorse principali della comunità in cui viviamo.

Il fatto che il senso dell’iniziativa sia questo, fa sì che la rete diventi, per la comunità, un modo diverso di essere, di intendere e valorizzare le interazioni fra i componenti e non soltanto un insieme di dispositivi.

Il progetto, quindi, tende a valorizzare la cooperazione tra tutti i soggetti interessati, partendo dalla base comune minima costituita dalla integrazione dei patrimoni informativi, passando per la razionalizzazione delle procedure relative alla distribuzione delle informazioni e all’erogazione dei servizi per giungere alla costruzione finale della "risorsa" rete civica dell’area metropolitana fiorentina.

Esiste un’altra caratteristica di questa risorsa che è molto importante. La rete non si rivolge solo ai diversi componenti la nostra comunità, ma, essendo collegata con le grandi reti internazionali di comunicazione (come ad es. Internet), viene a costituire la "vista" che il mondo ha di Firenze.

A questo proposito la proposta è anche quella di costituire una grande area di interesse e intervento sulla pace e sul divario nord/sud, in collaborazione con la scuola, l’università e tutti coloro che, in forma singola o associata, a livello internazionale (o locale), si interessano di questi due temi.

Obbiettivi

Conoscenza e comunicazione: sono questi i due elementi fondamentali del progetto.

Conoscenza

Intendendo qui per conoscenza soprattutto una maggior consapevolezza, ciò significa che ogni soggetto è contemporaneamente utente e fornitore di informazioni, in quanto assolve a quell’insieme di diritti/doveri descritti nello statuto della rete.

A titolo di esempio si riportano alcuni punti essenziali:

  1. ogni fornitore di informazioni è responsabile della validità delle stesse;
  2. ogni utente è invitato a segnalare eventuali inconsistenze riscontrate nelle informazioni fornite;
  3. le informazioni devono essere accessibili per la maggior parte degli utenti e devono essere di facile consultazione;
  4. le procedure di erogazione di servizi e informazioni devono essere note e verificabili;
  5. la rete civica è uno strumento attivo nell’applicazione della l. 241/90.

    Fatta questa rapida disamina di alcuni dei requisiti più importanti, si indica una prima tassonomia delle informazioni:
    • modalità di erogazione dei servizi di pubblica utilità;
    • composizione dei livelli istituzionali dei soggetti della rete;
    • articolazioni organizzative di tutti i soggetti;
    • documentazione normativa sia per quanto riguarda i servizi che il rapporto cittadino/Pubblica Amministrazione;
    • documentazione professionale per il comparto economico/produttivo; documentazione di natura culturale;
    • documentazione concernente i temi della pace e del divario nord/sud.

    La descrizione delle modalità di erogazione dei servizi è sicuramente uno degli argomenti di maggiore interesse. Quello relativo ai servizi è anche uno dei settori della rete che presenta una grande utilità sociale. Le principali fonti di informazione sono tutti i soggetti che erogano servizi:
    1. comuni dell’area metropolitana;
    2. provincia;
    3. prefettura;
    4. regione;
    5. USL;
    6. aziende sanitarie;
    7. Università e scuole;
    8. Enti pubblici di ricerca;
    9. musei e biblioteche;
    10. istituti culturali;
    11. municipalizzate per i trasporti;
    12. municipalizzate per i rifiuti;
    13. municipalizzate per l’acqua;
    14. municipalizzate per il gas;
    15. municipalizzate per soggetti privati.

    Le informazioni vengono raccolte secondo una scheda normalizzata di acquisizione che le rende fruibili in modo semplice, indipendentemente dal tipo di servizio e dal soggetto erogatore; ciò serve anche a standardizzare i contenuti delle informazioni da distribuire basandosi soprattutto sui bisogni dell’utenza più che sulla compiutezza burocratica delle procedure.

    La rete civica dell’area metropolitana di Firenze, da questo punto di vista, è un "luogo" di raccolta e razionalizzazione delle informazioni, in grado di descrivere in modo esauriente le articolazioni istituzionali e organizzative della nostra comunità e di distribuire (e ricevere) le informazioni relative attraverso i canali di comunicazione che via via si riveleranno più efficaci (Internet, rete civica chiusa, linea commutata, telefono, stampa, televisione, etc.).

    Una caratteristica molto importante della "conoscenza" è che nessun soggetto della rete ha un ruolo esclusivamente passivo: anche il singolo cittadino che normalmente usa le informazioni può e deve dare il suo contributo a mantenere valida la lettura della realtà circostante. Possiamo chiamare questo "il fattore appartenenza": cioè la consapevolezza che la rete è un patrimonio comune.

    Se la conoscenza è maggiore consapevolezza, ciò significa anche aumentare gli spazi reali di democrazia per i singoli cittadini; infatti conoscere i meccanismi di funzionamento della macchina amministrativa aumenta la sensibilità ai propri diritti e agli spazi di iniziativa che sono a disposizione. In questo senso va soprattutto l’area del progetto dedicata alla reale applicazione della L. 241/90.

    Conoscenza infine per aumentare la cultura della solidarietà. Generalmente ogni individuo tende ad interagire con soggetti appartenenti a strati sociali e a culture non lontani dalla propria. Ciò è comprensibile perché è più facile e soprattutto perché non esiste tuttora un reale modello comportamentale di tipo interculturale. Non siamo abituati a confrontarci realmente col diverso da noi. La rete civica si propone, fra i suoi obbiettivi sulla conoscenza, di creare una "pressione" culturale su questi temi, rivolta soprattutto al mondo dei giovani e della scuola.

    L’integrazione sarà la logica attraverso cui saranno organizzate le informazioni, indipendentemente dalla fonte originale di approvvigionamento. Ciò significa che la rete civica intende costruire un percorso conoscitivo basato sulla "domanda" e sui "bisogni" dell’utenza, verrà cioè privilegiato un accesso al dato elementare che prescinda dalla organizzazione che lo gestisce e dalle architetture dei sistemi informativi attraverso cui fluisce per giungere all’utente. L’integrazione permette una lettura facilitata, a "dimensione uomo", delle informazioni, ma non è solo questo il valore aggiunto che induce. Insiemi di informazioni integrate, aumentano molto la loro "significatività": una mappa "sensibile" può costituire uno strumento per accedere alle informazioni sui servizi erogati da un qualsiasi soggetto in una certa zona dell’area metropolitana e consentire, quindi, una lettura chiara, immediata e d’insieme del corpo dei servizi a disposizione. Un altro esempio può essere rappresentato dalla ricerca e dall’accesso alle banche dati: si può pensare ad un’unica via d’accesso strutturata per problemi/argomenti e indipendente dalla fonte: l’analisi e il conseguente instradamento della richiesta dovrà avvenire in modo trasparente rispetto all’utente.

    Uno dei problemi più rilevanti del progetto di rete civica è la verifica della validità delle informazioni fornite. È questo il fattore a più alto livello di criticità di tutto il progetto. Si può dire che i due elementi che possono contribuire a mantenere tempestive ed efficaci le informazioni distribuite sono la volontà di cooperazione dei diversi soggetti e la bontà dell’architettura organizzativa.

    Quest’ultimo aspetto deve essere ancora oggetto di una attenta riflessione. Se si ritiene che la rete civica debba avere una propria dignità e consistenza, indipendentemente dai soggetti partecipanti, in quanto patrimonio esclusivo di una comunità, allora occorre definirne con precisione il quadro istituzionale e organizzativo.

    Comunicazione

    Per comunicazione qui non s’intende soltanto trasmettere informazioni tramite rete telematica. La rete civica è innanzitutto un progetto volto a far crescere la qualità della vita di una comunità aumentando i livelli di conoscenza e comunicazione mediante tutti i canali oggi a disposizione. Ciò vuol dire che è necessario differenziare e aumentare le possibilità di confronto fra gli utenti, favorendo l’integrazione fra forme diverse di comunicazione. Ad esempio eventuali discussioni innescate via computer-rete possono sfociare in occasioni pubbliche di confronto, oppure una raccolta di testimonianze su un particolare problema, affrontato da una scuola via Internet, può essere diffusa anche in forma di stampa.

    Comunicazione quindi come valore in sé, come strumento utile (anche se non esclusivo) per diminuire conflitti e incomprensioni e per aumentare il livello di convivenza solidale di tutta la comunità.

    La rete civica potrà consentire interazioni di diversa natura che possono schematizzarsi nelle seguenti categorie:
    1. comunicazione uno-a-uno;
    2. comunicazione uno-a-molti;
    3. comunicazione molti-a-uno.

    La prima è assimilabile alla posta elettronica nel suo uso normale, alla seconda appartengono i servizi di bacheca elettronica, i messaggi cosiddetti "broadcast" ovvero rivolti ad insiemi consistenti di utenti, e i newsgroup, alla terza i sondaggi, il voto a distanza, le campagne di protesta/sensibilizzazione. Un’altra caratteristica importante è la possibilità di arricchimento culturale per chiunque partecipi al processo di confronto, specialmente nel caso dell’attivazione di servizi che coinvolgono il polo "molti". Ciò aumenta sensibilmente la partecipazione e il senso di appartenenza di ogni singolo utente.

    IL PROTOTIPO FIORENTINO

    Il progetto fiorentino di rete civica prevede il coinvolgimento in rete di tutte le amministrazioni pubbliche, in primo luogo la Provincia di Firenze, la Regione Toscana e i Comuni dell’area metropolitana, oltre agli altri soggetti pubblici che operano nel territorio fiorentino e che offrono servizi alla collettività, quali la Prefettura, le USL, l’Università, ecc.

    L’Amministrazione comunale di Firenze, per parte sua, in questa prima fase, ha già allestito una serie di strumenti, anche informatici, per raccogliere tutte le informazioni relative alle attività di tutti i settori funzionali, prevedendo oltre 500 schede relative alle attività e alle certificazioni fornite. Le informazioni saranno curate direttamente dagli stessi settori funzionali che avranno la responsabilità della loro correttezza e del relativo aggiornamento.

    Sono già consultabili tutte le informazioni di carattere istituzionale (Statuto, composizione della Giunta, del Consiglio comunale, delle Commissioni consiliari, dei Consigli circoscrizionali) o relative all’attività amministrativa corrente (archivio delle delibere di Consiglio).

    Tutti gli archivi del Comune di interesse per la collettività (l’archivio storico, quelli delle biblioteche comunali, degli oggetti ritrovati, dei mezzi rimossi, delle concessioni edilizie, degli appalti, delle barriere architettoniche, dei lavori pubblici, del commercio, dei tributi, dell’ambiente, del traffico, dello sport, della cultura, ecc.) entreranno a far parte del patrimonio consultabile dai cittadini, corredati di scheda illustrativa sui contenuti e sulle modalità di interrogazione.

    Verranno messe in linea quotidianamente le informazioni provenienti dall’Ufficio Stampa del Comune e l’archivio delle manifestazioni che si svolgono in città.

    Potrà inoltre essere attivato un canale diretto tra cittadino e Amministrazione comunale che consentirà di porre domande all’amministrazione su particolari temi di interesse collettivo. Questa opportunità potrà venir data attraverso l’allestimento di liste di discussione con il Sindaco, gli assessorati, la presidenza del Consiglio, le presidenze delle Commissioni e dei Consigli di Quartiere, così da sperimentare l’avvio di un rapporto nuovo tra cittadini e Pubblica Amministrazione.

    Per facilitare l’utente nella consultazione del complesso patrimonio informativo a disposizione è stata elaborata una lista di parole significative che consente l’accesso per argomento ai contenuti della rete civica, in particolare per quanto riguarda i servizi pubblici sul territorio. A partire dalle parole indicate, attraverso livelli successivi, si può navigare nello spazio virtuale e consultare le schede illustrative dei servizi oppure accedere alle banche dati o alle informazioni di carattere istituzionale. Oltre a questo approccio, di tipo ipertestuale, basato sull’associazione concettuale, in alcune parti della banca dati è stato attivato per la ricerca anche un sistema di information retrieval full-text (in questo caso la ricerca si attiva digitando una qualsiasi parola contenuta nel testo dei documenti memorizzati).

    Per realizzare il progetto di rete civica l’Amministrazione comunale ha attivato un progetto ad hoc in cui si prevede la costituzione di un gruppo di lavoro che si avvale della collaborazione di esperti esterni dell’Università, dell’Istituto per la documentazione giuridica del Consiglio Nazionale delle Ricerche e della Regione Toscana. Il prototipo di rete civica attualmente realizzato è stato sviluppato presso l’Istituto per la documentazione giuridica del CNR.

    La principale base informativa della rete civica è stata costituita presso il Servizio Office Automation del Comune di Firenze nella sede di Via Maragliano. La definizione dell’architettura di rete viene realizzata in collaborazione con la Regione Toscana, la Provincia di Firenze e Telecom.

    6 maggio 1996