Studio che si riferisce ad un lavoro effettuato dall’Arch. Domenico Smarrazzo nell'ambito del Corso di Perfezionamento in Urbanistica "Gestione del Territorio e Sviluppo sostenibile" Università di Napoli Federico II A.A. 1996/97 (I documenti sotto riportati sono solo un estratto dell’intero studio)

INDICE GENERALE DEGLI ATTI

La Regione Campania e l’Area Metropolitana di Napoli (CTS per la programmazione – 1991)

1. Rassegna di Studi e documenti per la definizione dell’A.M. di Napoli
1.1 Comune di Napoli – Piano per il Comune e il Comprensorio di Napoli (Piano Piccinato) 1964
1.2 C.R.P.E. – Indicazioni generali per la formazione di ipotesi di assetto territoriale 1967

Schema di sviluppo economico della Campania, 1968

1.3 Consorzio A.S.I. di Napoli 1968
1.4 Ministero dei LL.PP. Provveditorato alle OO.PP. di Napoli

Proposta di assetto territoriale della Regione Campania; Relazione, Napoli 1968

1.5 Ministero del Bilancio e Programmazione Economica

Progetto ‘80 - Proiezioni territoriali, Roma 1969

1.6 Comune di Napoli – PRG del Comune di Napoli, Napoli 1972
1.7 Regione Campania: Proposta degli indirizzi politico-operativi per la programmazione economica e territoriale della Regione (Opzioni CASCETTA). Napoli 1974
1.8 Regione Campania – C.T.S.: Indirizzi di assetto Territoriale, 1981
1.9 A.RAO – L’Area di influenza di Napoli – E.S.I. 1967
1.10 E. Mazzetti, Talia: Caratteri evolutivi dell’armatura urbana della Campania - Edizioni Scientifiche Italiane – 1977
1.11 Bequinot, Cardarelli, Scalvini: Idea di un piano – Il disegno dell’Area Napoletana, Napoli 1968
1.12 Istituto di Urbanistica, Facoltà di Architettura, Napoli - Area metropolitana e città, A.A. 1978/79
1.13 CASMEZ – Quaderno n. 2 Area Metropolitana di Napoli, Roma 1980 1° parte
1.14 G. Cerami, F. Forte L’area Metropolitana di Napoli: Metodologia e indirizzi progettuali
1.15 A. Belli Per la delimitazione dell’Area Metropolitana di Napoli - Convegno sulla riforma delle autonomie locali per un governo e sviluppo dell’Area Metropolitana.

2. Analisi comparata dei più significativi documenti

2.1 Comune di Napoli – Piano del comprensorio di Napoli, 1964
2.2 Studi SVIMEZ – Area Metropolitana di Napoli 1971-1981
2.3 Regione Campania - Indirizzi di assetto territoriale 1981
2.4 Regione Campania - Proposta di piano di assetto territoriale 1984
2.5 Regione Campania - Proposta di piano regionale di sviluppo 1990
2.6 Le previsioni del piano regionale dei trasporti (L.R. 34 del 8.9.93)

3. Individuazione di un’area consolidata metropolitana

3.1 Caratteri dell’area consolidata

Riferimenti bibliografici

La Regione Campania e l'area Metropolitana di Napoli (CTS per la programmazione - 1991)

Da qualche tempo l'attenzione è rivolta all'Area Metropolitana di Napoli. Sul tema è in corso un dibattito, che ha diviso il campo in tre: della cosiddetta Area Vasta cioè più grande della Provincia di Napoli; dell'Area Ristretta più piccola della Provincia, e quello che preferirebbe far coincidere l'area con la Provincia attuale. Tutte e tre le parti sono motivate da solide e più che apprezzabili ragioni; come si vedrà in effetti, , il problema presenta molti e complessi aspetti, e ammette, quindi, svariate soluzioni. Le scelte non sono semplici, né è facile prefigurare ferree certezze che aiutino a decidere. Questo lavoro, perciò, ha solo lo scopo di fornire alcune informazioni utili alla migliore conoscenza della questione. La rinnovata attenzione ai problemi dell'area napoletana (e delle Aree Metropolitane in genere) è dovuta principalmente alla legge 8 giugno 1990 n.142 che, innovando l'assetto delle autonomie locali, istituisce una nuova Autorità: la Città Metropolitana. La legge non fa altro che prendere atto del processo di formazione delle armature urbane sul territorio nazionale. Processo che in certi casi ha dato luogo a fenomeni di spinta urbanizzazione con caratteri metropolitani. E ciò specialmente nelle aree delle città ex capitali. ^(**) Una problematica che assume aspetti diversi (ambientali, produttivi, culturali, di qualità della vita, eccetera) ed ha radici storiche: specie nel delicato rapporto socio-culturale fra una grande città ed un vasto intorno. Un aspetto importante riguarda le volontà civili di dar luogo ad una collettività (ad una "autonomia"). E in proposito va detto che non tutte le comunità del sistema napoletano hanno espresso questa volontà. Anzi, molti Comuni ed insieme di Comuni si sono proposti di non far parte della Città Metropolitana, orientandosi verso la creazione di una nuova Provincia. Si è verificato un vero movimento in tale direzione, specie nelle zone del nolano, dello stabiese, della penisola sorrentina. In ogni caso, la considerazione degli aspetti socio-politici fa si che il valore comunitario e l'efficienza dei servizi si collochino come le coordinate fondamentali del discorso. La Città Metropolitana prevista dalla legge 142 è una autorità sovra-comunale, assimilabile alla Provincia ma dotata di maggiori funzioni. Essa, come la Provincia, amministra un territorio esteso, che comprende più Comuni e, oltre ai compiti della Provincia, esercita anche alcune funzioni amministrative che spetterebbero ai Comuni, ma vengono loro sottratte perché assumono importanza sovra-comunale. (N.d.R. segue testo art. 14 L.142/90 che non si riproduce per brevità). La perimetrazione dell'Area Metropolitana e la individuazione delle funzioni amministrative di valenza sovra-comunale, sono quindi i fattori principali.

- per poter istituire la Città Metropolitana, è necessario prima definirne l'Area, stabilendone la perimetrazione;
- occorre decidere quali funzioni amministrative dovranno esser sottratte ai Comuni ricadenti nell'area, per essere attribuite all'autorità metropolitana.

La legge 142 affida entrambi questi compiti alla Regione (riservando però ogni decisione finale al Governo nazionale). Un vincolo di notevole dimensione si collega alla necessità di definire l'insieme delle materie, delle funzioni e dei servizi da attribuire all'Autorità metropolitana ed ai Comuni. Infatti, per poter procedere a questa attribuzione, è necessario: prima riaggregare in un corpo unitario il vasto insieme di norme che regolano la materia ai vari livelli statali e regionali; poi procedere ad una riorganizzazione dell'insieme; quindi individuare un coerente ventaglio di criteri di ripartizione; e infine provvedere alla formulazione, alla presentazione ed all'approvazione di una legge regionale. La legge 142, avendo lo scopo di esaltare il ruolo delle autonomie locali, prevede una ricomposizione dei Comuni compresi nell'area della Città Metropolitana: sia per aggregazione di quelli più piccoli, sia per disaggregazione di quelli più estesi (fra questi il Comune di Napoli, che dovrà esser diviso in più municipalità). Nel caso specifico dell'Area di Napoli, occorre aver ben presente che:

• il capoluogo è ormai parte integrante di una estesa conurbazione;
• questa conurbazione si articola sul territorio di più province e interessa gran parte della Campania pianeggiante;
• in questa conurbazione si registrano indici di densità abitativa e di uso del territorio tra i più alti del mondo e in costante crescita, sussistono pesanti problemi economici, insostenibili carenze nelle strutture e nei servizi, un numero continuamente crescente di detrattori ambientali, gravi problemi di ordine sociale.

- occorre prendere le mosse da una parte del territorio, da una "area consolidata" per così dire, sufficientemente estesa perché vi possa rientrare un’ipotesi di perimetrazione
- ed occorre un insieme di informazioni tecnicamente organizzate, che descrivano sufficientemente la situazione, i suoi caratteri, i rapporti con altre situazioni, le dinamiche di trasformazione che l'attraversano.

Fatto è che al variare dei parametri e dei modi, fatalmente si perviene a risultati differenti. E la cosa si complica perché le fenomenologie riconoscibili nelle realtà metropolitane non determinano confini netti, né danno luogo a distribuzioni rapidamente decrescenti verso le periferie. Diviene, quindi, arduo riconoscere un'area di alta intensità dei fenomeni, separabile da una zona esterna di intensità trascurabile. E' noto come l'area napoletana si segnali come area ad "alta problematicità". I fattori che determinano questa situazione sono naturali (vulcanismo, sismicità, dissesti geologici ed idrogeologici) ed antropici (inquinamento del suolo, delle acque, abusivismo edilizio, cave, sovrasfruttamento dei terreni agricoli, eccetera). L'aver trascurato questa realtà ha determinato il rischio di un degrado irreversibile. Questi problemi attengono a qualsiasi ipotesi di perimetrazione, perché riguardano quasi tutto il territorio di riferimento, rendendolo da questo punto di vista indifferenziato. Ciò che invece determina una geografia di differenze, spesso di grande evidenza ,sta nella tipologia storica degli insediamenti, ovvero nelle tracce evidenti dei modi e delle forme coi quali le popolazioni hanno fatto uso del territorio, costruendo l'ambiente per la collettività. Qui le diversità tra la situazione centrale dell'area napoletana e quelle periferiche sono nettissime, tanto quanto quelle fra i vari versanti dell'area (Campi Flegrei, Giuglianese, Aversano, Nolano, Sorrentino, eccetera).E, in termini generali, una siffatta lettura produrrebbe un'Area Metropolitana di dimensioni quanto mai ristrette. Il fine primario che l'istituzione della Città Metropolitana deve conseguire è quello dell'efficiente gestione dei servizi di carattere sovra-comunale (delle funzioni amministrative che passano dai Comuni alla Città). Ne deriva che l'Area Metropolitana deve avere dimensioni congrue rispetto a tale fine. In proposito sorgono due esigenze. In primo luogo debbono essere recuperate alla Città Metropolitana le cosiddette "esternalità", ovvero i servizi oggi prodotti dal Comune di Napoli, pagati dai suoi cittadini, e però fruiti a prezzo zero da quanti si orientano sulla città ma abitano in altri comuni. In secondo luogo si deve tener conto delle economie e delle diseconomie di scala connesse alla gestione dei servizi, per diverse ampiezze dell'area. In proposito si sa che al crescere della dimensione dell'area, le diseconomie di scala aumentano in maniera notevole. Accade cioè che al crescere della popolazione aumenti più che proporzionalmente il costo per abitante dei servizi. L'attenzione che molti, da molte parti, hanno posto alla definizione dell'Area Metropolitana di Napoli ha prodotto molte ipotesi di delimitazione. Tutte, però, possono essere ricondotte a tre ordini di alternative: quelle che contemplano un territorio più vasto dell'attuale Provincia di Napoli; quelle che ritagliano un'area più piccola di questa Provincia e, di conseguenza, implicano anche la creazione di una nuova Provincia; e quelle che prospettano la coincidenza della delimitazione con gli attuali confini della Provincia napoletana. La Regione Campania investita da questo adempimento legislativo incarica il C.T.S. della programmazione con del. G.R. del 26/4/91 n. 036 ( già istituito per il P.R.S. nel 1989, del quale fanno parte docenti universitari e professionisti di rilevanza culturale e professionale sia a livello nazionale che internazionale). Il Comitato per definire i criteri di delimitazione dell'A.M. di Napoli ha tenuto presente, in sintesi, i seguenti aspetti:

- aspetti relativi al consenso e al sentimento comunitario della collettività;
- aspetti di tipo giuridico ed istituzionali;
- aspetti geografici, comparativi, morfologici;
- aspetti relativi all'efficienza dei servizi gestibili dalla nuova autorità metropolitana e dai Comuni nel suo interno;
- aspetti che riguardano l'integrazione con le dinamiche di evoluzione della realtà regionale e con il processo di programmazione economica e di assetto territoriale della regione.

La finalità del procedimento seguito dal comitato ruota essenzialmente intorno alla individuazione e alla successiva valutazione di un ventaglio ristretto di ipotesi di delimitazione dell'area, e col ruolo attivo della istituenda C.M. all'interno delle strutture insediative delle più vaste aree della Campania e dei collegamenti con il territorio del Mezzogiorno. Tutto ciò premesso il Comitato ha individuato e poi valutato tre ipotesi di perimetrazione dell'area: Nello studio proposto si individuano tre ipotesi più una terza bis così definite :

Ipotesi uno - Area vasta

Una prima area, estesa oltre l'attuale dimensione della Provincia , individuata per ottimizzare esemplificativamente vantaggi e svantaggi della tipologia di "area vasta". Questa area di tipo "vasta " risponde alla distribuzione spaziale dei bacini di manodopera e delle strutture di lavoro riconosciuti nella fase analitica della metodologia di lavoro adottata dal comitato. L’area in questione è composta da 129 Comuni: 92 della Provincia di Napoli; 19 dell’area aversana; 18 dell’area di Caserta. Gli abitanti al 1989 erano 3.690.334, dei quali : 3.160.907 dell’attuale Provincia di Napoli; 529.527 della Provincia di Caserta. La superficie territoriale copre 1666,2 Kmq. La densità di popolazione sul territorio è pari a 2215 abitanti per Kmq. Elemento portante di questa ipotesi permane l’attuale Provincia di Napoli; l’estensione è tutta verso le parti meridionali della Provincia di Caserta e in particolare l’area aversana , il comune di Caserta e di alcuni Comuni limitrofi.

Studi e ricerche del Comitato tecnico-scientifico della programmazione- 1991

Ipotesi due - attuale Provincia di Napoli

Una seconda area, coincidente con l'attuale perimetro della provincia di Napoli, individuata perché funzionasse da punto di equilibrio fra le altre due ipotesi, e consentisse di verificare meriti e difetti di una siffatta soluzione. L’ipotesi riguarda 92 Comuni ( tutta la Provincia di Napoli ). Gli abitanti al 1989 erano 3.160.308. La superficie territoriale ammonta a 1171,13 Kmq. La densità di popolazione sul territorio è di 2698 abitanti per Kmq. L’ipotesi, oltre ad essere formulata per questioni di equilibrio di metodo, interessa l ampia casistica di aspetti di omogeneità che, paralleli ad altri aspetti di differenziazione fra le parti, attraversano il sistema dell’attuale Provincia.

Studi e ricerche del Comitato tecnico-scientifico della programmazione- 1991

Ipotesi tre - area ristretta

Una terza area, coincidente con una parte dei Comuni dell'attuale Provincia di Napoli, individuata perché, presentando elevati livelli di complementarità con le situazioni del Capoluogo, potesse fare da supporto ad una valutazione in ordine a soluzioni del tipo di area " ristretta ". Questa ipotesi deriva dalla considerazione di riconoscere tutti quegli elementi omogenei che avessero il massimo rapporto di integrazione col Capoluogo e fra loro. Non solo nel senso di stretta integrazione come prevede la legge, ma nella direzione di un comune tessuto che comprendesse le valenze di mobilità, quelle connesse alle attività produttive, alle abitudini dei gruppi sociali, alla morfologia dei luoghi e del territorio. Tutto ciò conduce alla individuazione di un "area consolidata" , nel rispetto di un vincolo di minima estensione che, tuttavia, non impedisce l'individuazione di un sistema dotato di caratteri ben definiti. L’area è composta da 42 Comuni tutti dell’attuale provincia di Napoli. La popolazione al 1989 conta 2.328.169 abitanti; 575,52 Kmq di superficie territoriale; una densità di 1445 abitanti per Kmq. Mentre i comuni restanti della provincia napoletana andrebbero a costituire una nuova provincia.( zona del nolano )

Regione Campania - Studi e ricerche del Comitato tecnico-scientifico della programmazione- 1991

Ipotesi tre bis - area ristretta

Viene anche definita una seconda ipotesi di area ristretta ( 3 bis ) : L’area è composta da 75 Comuni tutti dell’attuale provincia di Napoli. La popolazione al 1989 conta 2.899.035 abitanti; 985,05 Kmq di superficie territoriale; una densità di 2943 abitanti per Kmq. Mentre i comuni restanti della provincia napoletana andrebbero a costituire una nuova provincia( zona costiera sorrentina). Queste ipotesi conducono alla ricerca di una situazione territoriale che potrebbe essere definita come una "area consolidata", nel rispetto di un vincolo di minima estensione che, tuttavia, non impedisca l’individuazione di un sistema dotato di caratteri ben definiti.

In conclusione il lavoro del comitato si è rivolto alle considerazioni sui vantaggi e svantaggi delle tre ipotesi ed arrivando in primo momento alla esclusione della prima ipotesi e concentrando le valutazioni possibili sulle altre due, ritenendo che i criteri di valutazione andassero fondamentalmente riferiti alle espressioni di finalità enunciate dalla legge. Infine il comitato ha ritenuto che l'ipotesi di un area metropolitana coincidente con l'attuale Provincia di Napoli, potesse assumere connotati positivi rispetto alle difficoltà che si incontrano nella modificazione degli attuali ambiti amministrativi.

Un altro ordine di vantaggi conseguenti ad una soluzione di tipo provinciale riguarda tutta la serie di fattori geografici e di organizzazione spaziale che hanno sorretto nel lungo periodo la vita attiva della provincia.

Infine c'è da precisare che attualmente la vicenda delle A.M. è stata sospesa dall'assemblea delle Regioni per la impraticabilità della perimetrazione delle aree per due ordini di idee : la prima in riferimento alla opposizioni delle amministrazioni locali (i Comuni), fattori determinanti alla istituzione della autorità Metropolitana; la seconda ,ben più importante, in riferimento alle funzioni da attribuire alla nuova amministrazione , specialmente in relazione alla gestione di alcuni servizi che superano la competenza a scala comprensoriale , come la mobilità, l'ambiente, smaltimento rifiuti, i trasporti.

1 - Rassegna di studi e documenti per la definizione dell'A.M. di Napoli.

Introduzione

In un quadro dinamico , i riferimenti al vecchio nucleo urbano perdono assai spesso il significato o ne acquistano di nuovi del tutto diversi dal passato, dal momento che uomini e funzioni si proiettano, si intrecciano, si concentrano entro uno spazio che è ormai molto più vasto dell'originario perimetro urbano e amministrativo, uno spazio ove le forze della città tendono a confondersi o a sovrapporsi a quella espresse dal suo intorno. D'altronde, se lo studio di questi fulcri di sviluppo urbano, appare indispensabile per il perseguimento di obiettivi limitati e privati, esso diviene addirittura vitale per programmare gli interventi della pubblica amministrazione, che deve fronteggiare esigenze di riordino dei parametri amministrativi. La metropoli della quale parlano oggi le nuove istituzioni è luogo nel quale si concentrano isole di povertà, di marginalità ed illegittimità dove si addensano gli esiti più negativi della crescita e dello sviluppo economico passato: lo sradicamento, l'incertezza, la congestione, l'insalubrità, lo squallore civile e culturale. Sono questi i motivi che hanno richiamato l'attenzione recente del sistema politico - istituzionale. In questo senso si inserisce la legge n. 142/1990 sul riordino delle autonomie locali, la quale prevede la redistribuzione delle funzioni amministrative, in cui, tra comuni e regioni è prevista appunto costituzione delle "città metropolitane". Se i criteri e gli scopi della classificazione delle grandi espansioni urbane sono tanti e vari, altrettanto lo saranno i limiti territoriali attribuibili a tali espansioni. Un esempio quanto mai calzante si può ricavare da una scorsa a vari "studi e documenti" che nell'ultimo trentennio hanno preso in considerazione l'area urbanizzata gravitante intorno a Napoli.

In questi lavori, tutti più o meno imperniati sui termini "conurbazione - area - metropolitana", si passa da una delimitazione restrittiva, che riconoscono come interessati dal fenomeno, meno di una ventina di comuni, ad altre ben più ampie, che dilatano l'area coinvolta fino a comprendervi quasi duecento comuni.

Per quanto riguarda i documenti, un primo approccio si ha nel 1958 con un "Progetto di Piano Regolatore Intercomunale" che segnalava l'opportunità di coinvolgere nella sistemazione urbanistica del capoluogo oltre 20 centri limitrofi.

Si trattava di uno dei primi tentativi di selezionare uno spazio intorno a Napoli in forza di concrete esigenze operative. In questa direzione si sono portate a termine da allora numerose altre indagini tendenti a proporre un riassetto delle attività economiche e degli aggregati residenziali.

Lo "Schema di Piano Regolatore del Comprensorio di Napoli" (1964 - Piccinato) ipotizzava, ad esempio, una soluzione per i problemi della grande città entro un "area metropolitana" formata da 96 comuni.

Il "Piano dell'Area di Sviluppo Industriale" (1965/68) definiva, invece, un'area consortile di 65 comuni, interessata dagli stabilimenti industriali, alle infrastrutture specifiche e ai movimenti di mano d'opera.

Il "Progetto pilota per l'area metropolitana di Napoli" (1971) abbozzato sulla base delle indicazioni del "Progetto 80" sui "sistemi metropolitani" e ripreso nel "Progetto speciale" per l'area metropolitana di Napoli" che rientrava tra gli interventi programmati in favore del Mezzogiorno.

Nel 1974 nella "Proposta degli indirizzi politico-operativi per la programmazione economica e territoriale della Regione" si individua un "area propria metropolitana di Napoli" che comprende: la pianura campana, la penisola sorrentina - amalfitana, la valle del Sarno, e quella Caudina.

Negli "Indirizzi di assetto territoriali" del 1981, partendo da una situazione, che si è venuta a determinare all'indomani del sisma del 1980, il progetto di pianificazione si incentra su due aree: area Epicentrale (area colpita dal sisma) e area Napoletana; quest'ultima viene delimitata accorpando le U.S.L. n. 19 e 20 della provincia di Caserta, dalla 22 alla 34 della Provincia di Napoli e dalla 37 alla 46 di Napoli città.

Nel "Piano di Assetto Territoriale" (Regione Campania, 1984) per le definizioni dell'A.M. si è fatto riferimento ad una conurbazione fortemente connessa, che si identifica con livelli d'intensità d'uso eccezionalmente elevato dei fattori territoriali in gioco (trasporti, residenze, attività economiche), dove tutte le variabili assumono dimensioni di massa difficilmente governabili.

Nell'ultimo documento della Regione Campania (P.R.S. 1990) viene individuata, secondo criteri insediativi e amministrativi, una prima area "Propria Napoletana" costituita da 34 Comuni con una superficie di 542,02 Kmq. e con una popolazione residente al 1986 di 2.062.575 abitanti, mentre successivamente, nell'analisi delle caratteristiche economico-sociali, viene individuata un 'A.M. di 63 Comuni appartenenti alle Provincie di Napoli e Caserta, escludendo la penisola Sorrentina e le isole.

Per quanto riguarda gli studi, si sono succeduti vari approcci, che hanno preso in considerazione una vasta gamma di parametri.

In uno "studio sull'area di espansione napoletana" (1959) la Svimez incentrava l'attenzione sui moti pendolari entro un raggio di 20 Km. dal capoluogo inglobando in tal modo 58 Comuni. L'indagine dell'Aquarone (1961) si fondava, a sua volta, sui connotati delle attività industriali e terziarie e sulla entità sociale, riconoscendo un "arcipelago napoletano" fatto di 76 Comuni. Alcune indicazioni interessanti si attingono anche dal disegno di "città-regione" tracciato dall'Archibugi (1966) sulla base di minimi standard urbanistici: la regione incentrata su Napoli si ampliava qui fino a inglobare 150 comuni.

Un'analisi specifica è stata compiuta nel 1965 da Antonio Rao, che in forza di uno sviluppo demografico, è giunto ad aggregare alla metropoli 16 comuni, attribuendo a questo i centri periferici che risultavano cresciuti in sincronia con la città maggiore, e collegati a questa da una serie di problemi comuni. Con l'ausilio poi di altri indicatori, il Rao è riuscito anche a delineare un’area di influenza" di Napoli (circa un centinaio di Comuni) entro la quale si esprimerebbero con una certa intensità le funzioni polarizzanti più significative. Inoltre, una serie di studi è stata promossa dalla SVIMEZ in tempi più recenti; dapprima ha consentito di prospettare, in rapporto ad elementi demografici e di peso delle attività extra - agricole (Busca - Cafiero, 1970), un’area metropolitana" che arriva a comprendere, nel 1981, ben 169 centri; successivamente, con riferimento alle attività di servizio urbano (Busca, 1973), ha permesso di definire un "comprensorio napoletano" che abbraccia 75 comuni raggruppabili in 7 sub-aree. A queste ultime indagini si riporta, nella sostanza, anche lo studio di Mazzetti e Talia (1977), che media in 81 comuni le dimensioni dell'area metropolitana di Napoli. Nello studio Cerami - Forte del 1983 viene individuata un'A.M. secondo criteri di carattere insediativo e di tipo gestionale - amministrativo. Infatti, si ha una prima delimitazione (area studio) che viene modificata introducendo i criteri gestionali - amministrativi ottenendo in questo modo una A.M. composta da 116 comuni per una superficie territoriale di circa 1.450 Kmq. Nello studio del prof. A. Belli (Marzo 1990 Convegno ISVEIMER ("Riforma delle autonomie locali") si individua una A.M. composta da 154 comuni assumendo come criteri di individuazione una stretta integrazione tra la suddetta area e il capoluogo campano in ordine: alle attività economiche, ai servizi essenziali, alla vita sociale, alle relazioni culturali ed alle caratteristiche territoriali. Inoltre ai suddetti criteri si fa dipendere, per una efficiente delimitazione dell'area, una adeguata valutazione dell'ambito territoriale in funzione di una organica pianificazione perseguendo gli obiettivi di riassetto e di qualificazione ambientale. Da questo vasto, e per altro non completo, panorama di opinioni, emergono con chiarezza: la molteplicità degli elementi che si possono considerare in rapporto alle diverse chiavi interpretative e l'estrema duttilità dei "confini" che si possono ipotizzare nell'approccio ad un così grande organismo urbano. Di conseguenza, gli elementi che di volta in volta vengono presi in considerazione per "misurare" l'entità e i limiti del fenomeno, si possono convogliare in due grosse famiglie, sostanzialmente rapportabili a due tagli di lettura: quello che localizza l'attenzione sugli aspetti più propriamente "fisici" della crescita dell'area urbanizzata, e quelli che attengono all'evoluzione dei rapporti funzionali.

1.15 - A. BELLI: Per la delimitazione dell'Area Metropolitana di Napoli - Convegno sulla riforma delle autonomie locali per un governo e sviluppo dell'Area Metropolitana. - ISVEIMER marzo 1990.

Finalità

Riassetto e riqualificazione territoriale ed ambientale attraverso un'efficiente delimitazione dell'Area Metropolitana, valutando opportuni ambiti di ricerca e svolgendo un'organica funzione di pianificazione, metodologia e criteri di individuazione, determinando un rapporto di stretta integrazione tra l'Area M. ed il capoluogo; i criteri si riassumono in ordine:

1. alle attività economiche;
2. ai servizi essenziali alla vita sociale
3. alle relazioni culturali;
4. alle caratteristiche territoriali;
5. alla pianificazione territoriale;
6. ai criteri di efficienza amministrativa.

L'ipotesi si sviluppa tenendo conto, oltre alla intera provincia di Napoli, di una forte integrazione con l'area gravitante su Castel Volturno, includendo a Nord l'U.S.L. 14 di Capua; a Sud-Est si considera l'area sarnese-nocerina.

2 - ANALISI COMPARATA DEI PIU' SIGNIFICATIVI DOCUMENTI

introduzione

La necessità che la Regione Campania adotti un'Area Metropolitana di Napoli come occasione di riorganizzazione di un metodo di governo per lo svolgimento delle proprie funzioni, sembra costituire ormai un'esigenza indispensabile di una rinnovata cultura istituzionale e di una matura consapevolezza politica. In questa ottica si enunciano i criteri di individuazione di un'A.M. di Napoli che si configura, in questa ricerca, come risultato di "trasparenze progettuali" attraverso i più significativi documenti prodotti negli ultimi anni. In particolare il Piano del Comprensorio di Napoli realizzato dalla Commissione Piccinato, 1964; gli studi SVIMEZ 1971 - 1981; gli Indirizzi di Assetto Territoriale del C.T.S., 1981; il P.A.T., 1984 ed il P.R.S., 1990.

Il primo documento del prof. Piccinato si pone l'obiettivo del riordino degli squilibri territoriali della periferia dell'A.M. verso il capoluogo. Esso propone la costituzione di un organismo territoriale atto a superare i confini ed i criteri strettamente urbani.

Gli studi proposti dalla SVIMEZ ipotizzano la più vasta delimitazione di A.M.. Questa estensione è stata dettata essenzialmente da due fattori: la formulazione dei Piani A.S.I. (Aree di Sviluppo Industriale) e l'incremento demografico, utilizzando come indicatore la porzione di popolazione attiva extragricola.

Negli indirizzi del CTS viene delimitata un'A.M. utilizzando i settori di competenza delle USL e si individuano 4 sub - aree con funzione redistributiva delle comunicazioni interne rafforzando e decongestionando le direttrici principali.

Nel P.A.T., 1984, si privilegiano i servizi sovracomunali e il problema della casa per mezzo di Piani Quadro, la valorizzazione delle aree agricole ed il potenziamento delle infrastrutture. L'A.M. di Napoli nel P.A.T. è caratterizzata fortemente dal fattore trasporto, dal fattore residenza e dal fattore economico. Tra questi ultimi si privilegia il fattore mobilità come elemento forte che delinea l'estensione stessa dell'area.

Il P.R.S., 1990, l'A.M. si configura attraverso la definizione di "aree-programma" e direttrici di sviluppo. Si individuano delle unità territoriali ancorate a strumenti istituzionali in tema di programmazione regionale e coincidenti con 9 aree urbane che si configurano in una globale "metropoli regionale". Considerando i comuni inserito nell'A.M. e le fasce territoriali di "corona" al capoluogo si delinea un'area di influenza di quest'ultimo, sul quale convergono direttrici di penetrazione. Inoltre elemento ordinatore del P.R.S. rispetto all'ipotesi di A.M. risulta essere la riqualificazione territoriale.

Nell'ultimo documento preso in esame, il Piano dei Trasporti regionale, viene qui considerato come l'elemento fondamentale per qualsiasi iniziativa di sviluppo della regione e quindi imprenscindibile da qualsiasi considerazione di una futura delimitazione dell'area metropolitana di Napoli.

2.1 Comune di Napoli - piano del comprensorio di Napoli - 1964

Il 28.1.64 la Commissione Piccinato presta una prima relazione generale sul Piano di Napoli e del suo Comprensorio. Il piano viene realizzato in base alla nota del 26.6.82 del Ministero dei LL.PP. in cui si esprime la necessità di rielaborare il P.R.G. adottato con deliberazione del Commissario Straordinario il 28.11.58 (Piano Lauro).

N° Comuni ................................96
Residenti (1961)...............2.626.885
Superficie Kmq.................1.315,33
Densità Ab/Kmq.....................1.997

Tra le indicazioni comprese nella nota ministeriale, che boccia il piano del '58, risultano rilevanti:

- l'insufficiente inquadramento urbanistico a raggio più ampio del territorio comunale;
- la mancanza di scelte di espansione differenziata e preferenziale.

Il Piano del Comprensorio, quindi dopo le precedenti negative esperienze di pianificazione a Napoli, si propone di risolvere i problemi del capoluogo al di fuori del territorio comunale "...legando la città al suo naturale entroterra affinché affondi le sue radici nel territorio campano e questi diventi il suo territorio di influenza".

Gli squilibri dovuti alla tendenza centripeta che ha concentrato intorno al capoluogo aggregati umani, in assenza di un piano di coordinamento, non saranno oggetto di risanamento tramite una ristrutturazione locale, in quanto essa rischierebbe di far gravare nuovamente forti aliquote delle popolazioni circostanti sul territorio comunale: l'intenzione del piano, invece, tende a risolvere tali squilibri con un processo di riordino che si muove dall'esterno all'interno.

L'intenzione di risolvere il problema, non con operazioni settoriali, ma all'interno di un progetto unitario verificato alla scala sia urbana che territoriale, la si legge ancora in relazione: "il piano tende a tradurre in termini di insediamento e, correlativamente, di differenziazione territoriale una politica ed una azione di piano globale; a definire per l'area napoletana un assetto di equilibrio corrispondente ad un organismo metropolitano che superi confini e criteri strettamente umane, entro ed oltre i confini dell'area stessa, atto a favorire lo sviluppo economico, e l'evoluzione civile e sociale".

Il Piano Comprensoriale si propone principalmente di determinare:

a) le dimensioni territoriali del comprensorio napoletano;
b) le indicazioni relative al probabile equilibrio dinamico della sua popolazione;
c) i nuovi insediamenti relativi all'occupazione secondaria e terziaria e alle residenze;
d) lo schema di differenziazione territoriale;
e) lo schema delle comunicazioni,
f) lo schema dei servizi.

Nella relazione del piano viene così messo in evidenza il criterio delle "localizzazioni differenziate" che ha determinato l'estensione del comprensorio: "...Il piano considera il problema del lavoro ed in particolare l'occupazione nelle industrie di trasformazione, come strumento operativo fondamentale e positivo per la ristrutturazione del territorio napoletano: la decompressione demografica della fascia litoranea e l'evoluzione delle economie locali sono previste principalmente mediante la localizzazione di nuovi insediamenti industriali; parallelamente i corrispondenti insediamenti residenziali sono stati previsti secondo le linee fondamentali della legge 167".

Hanno fondamentalmente determinato l'estensione ed i limiti del comprensorio:

1) il territorio e le sue caratteristiche;
2) la popolazione e la sua dinamica di accrescimento;
3) le economie locali e le loro possibilità di formare un organismo omogeneo ed integrato;
4) la fascia di territorio agricolo che limita a sud di Marcianise il gruppo di abitanti del casertano;
5) la disposizione degli insediamenti esistenti;
6) la necessità di localizzare gli insediamenti futuri secondo un quadro che eviti congestioni e garantisca, nei suoi vari elementi, la necessaria differenziazione territoriale;
7) le infrastrutture esistenti e quelle future.

Viene quindi individuata un'area complessiva che impegna 96 comuni, strutturata secondo un sistema a doppia T in cui una rete di localizzazioni interne, residenziali e produttive, è disposta lungo un arco che da Villa Literno giunge fino a Nola, a circa ventri chilometri dal mare; un'altra fascia (la base) è quella costiera, che da Monte di Procida a Castellammare ricopre l'area maggiormente urbanizzata; l'anima di raccordo è l'asse di collegamento in direzione Nord-Sud tra Napoli e Marcianise. Situazioni di equilibrio locale sono invece ricercate in zone parziali omogenee, 9 sub-comprensori, comprendenti gruppi di insediamenti vecchi e nuovi.

2.2 - studi Svimez - area metropolitana di Napoli - 1971 - 1981

I primi studi della SVIMEZ sull'Area Metropolitana di Napoli risalgono al 1959; seguono vari aggiornamenti del 1967 - 1969 - 1971 e 1981.

- 1959 La SVIMEZ con lo studio su "L'area d'espansione di Napoli " delimita l'area in 58 comuni, grosso modo tutti quelli compresi entro un raggio di 2o Km. da Napoli.

Da questa aggregazione risultava che 43 comuni rientravano nella provincia di Napoli e 15 in quella di Caserta.

- 1967 Lo studio della SVIMEZ sull’Area di influenza di Napoli " ritaglia un comprensorio di 101 comuni di cui 88 costituenti l'Area Metropolitana in senso stretto. L'Area abbraccia quasi interamente il territorio compreso nell'arco del golfo di Napoli.

Include anche Villa Literno e l'aversano in provincia di Caserta, si spinge fino ai confini dell'area nocerino-sarnese e avellinese.

- 1969 La SVIMEZ dà ulteriori apporti allo studio per la determinazione dell'Area Metropolitana di Napoli e la designa come "quella parte della Regione Campania che si estende tra la conurbazione di Napoli, Caserta e Salerno" con una superficie di 4.000 Kmq. e con una popolazione di 4;2 milioni di abitanti.

Essendo vasta l'area da studiare, sia per la differenza dell'uso della superficie, sia per la esistenza di ampie soluzioni di continuità tra gli spazi edificati, l'Area Metropolitana viene suddivisa in:

1 - Area Metropolitana consolidata
Superficie: 2.300 Kmq.
Abitanti: 3.800.000

2 - La piana del Volturno
Superficie: 742 Kmq.
Abitanti: 116.000

3 - Comprensorio di Avellino - Piana del Sele
Superficie: 950 Kmq.
Abitanti: 251.000

In riferimento al n°. 1 viene fatta un ulteriore suddivisione del comprensorio.

1 - Caserta-Napoli-Salerno
2 - Penisola sorrentina e isole
3 - Nola-Sarno-Mercato Sanseverino

Nella prima area emerge l'area urbana di Napoli vera e propria che da Pozzuoli a Torre del Greco e arriva fino a Caivano in direzione di Caserta, con accanto alte 7 aree urbane: Giugliano, Aversa, Pomigliano, Castellammare, Nocera, Salerno (queste ultime due come entità autonome).

(1971)

N°. Comuni.....................................15o
Superficie Kmq.......................2.025,884
Popolazione............................3.856.722 (Densità Ab/Kmq..1.903)

L'Area Metropolitana di Napoli secondo i criteri di delimitazione adottati dallo SVIMEZ e applicati ai dati del censimento 1971 si estende lungo la costa dal comune di Monte di Procida a quello di Pontecagnano e, all'interno, dal comune di Santa Maria Capua Vetere a quello di Mercato Sanseverino.

Ne fanno parte, oltre a Napoli, anche i capoluoghi di Caserta e Salerno. Naturalmente l'Area si articola al suo interno in una molteplicità di sub-sistemi (n°.10 sub-sistemi) tra loro distinti sia dal punto di vista geografico che funzionale. Al suo centro vi è la grande conurbazione napoletana (sub-sistema n°. 1), che salda la città con i comuni adiacenti in un continuum edificato che va, sulla costa, da Pozzuoli a Torre del Greco, e include, verso l'interno il gruppo di comuni (Casoria, Casavatore, Arzano e Afragola). A breve distanza dalla grande conurbazione napoletana e fortemente gravitante si di essa, si dispone a raggiera una costellazione di centri di varia dimensione e funzione, variamente raggruppati o saldati tra loro: si tratta dei comuni che sono stati aggregati nelle tre sub-aree di Giugliano, Aversa e Pomigliano d'Arco (rispettivamente sub-area n°. 2, 3, 4). Sulla costa a sud-est è presente, la seconda conurbazione in ordine di grandezza dell'area napoletana: quella tra Torre Annunziata e Castellammare di Stabia (sub-area n°. 5), alla quale sono aggiunti i comuni del versante vesuviano orientale e del versante settentrionale dei Monti Lattari. Vi è infine la fascia esterna nella quale si distinguono: la zona di Caserta (sub-area n°.6), comprendente oltre al capoluogo i comuni di Santa Maria Capua Vetere, Marcianise, Maddaloni ed altri minori conurbati al capoluogo; il gruppo dei comuni intorno a Nola (sub-area n°.: 7), l'Agro Nocerino-Sarnese (sub-area n°.8), la zona di Salerno, che va da Vietri a Pontecagnano (sub-area n°.9), e infine la penisola sorrentina e le isole aggregate in base alla comune prevalente vocazione turistica. Al centro dell'area, non solo geograficamente, si colloca la conurbazione napoletana e, in particolare, la città di Napoli su cui convergono le reti di collegamento metropolitane regionali e interregionali, e quindi i flussi di pendolarità e di gravitazione, in funzione della concentrazione di funzioni produttive, direzionali e di servizio, che si riferiscono a un bacino di manodopera vasto almeno quanto l'intera area e, per quanto riguarda alcuni servizi, a bacini commerciali e di utenza che trascendono addirittura i confini regionali. La SVIMEZ ha delimitato l'Area di Napoli sulla base di due indici statistici, ovvero la popolazione (densità) e gli attivi extragricoli. Tali parametri discendono dallo studio fatto fa Cafiero e Busca su dati che vanno fino al 1966 e pubblicato nel 1970. Nell'opera di Cafiero e Busca, per definire le aree metropolitane italiane si sono usati tre indici:

a) la dimensione
b) la dimensione (in termini di attivi) delle attività
c) la densità territoriale di tale attività.

Per quanto riguarda il primo indice, cioè la dimensione, gli autori utilizzano la soglia di 110.000 abitanti, scartando una soglia superiore (ad esempio quella di 1.000.000 di abitanti) per evitare la identificazione del fenomeno metropolitano con il "gigantismo urbano". Parimenti viene scartata una soglia inferiore di 50.000 abitanti per evitare di includere nelle aree metropolitane italiane i grossi centri del Mezzogiorno che, ancora nel 1961, avevano popolazione superiore a questa soglia con elevate percentuali di addetti e attivi nel settore agricolo. Il secondo indice, cioè la dimensione minima extragricola, viene in effetti usato come correttivo del precedente viene fissata in 35.000 attivi extragricoli. Il terzo indice, cioè la densità territoriale degli attivi extragricoli, viene stabilita in 100 attivi extragricoli per Kmq. In conclusione Cafiero e Busca definiscono come area metropolitana l'insieme dei comuni che, in base ai dati del censimento del 1961, soddisfano contemporaneamente il criterio di avere complessivamente 110.000 abitanti e almeno 35.000 attivi extragricoli.

(1981)

N°. Comuni....................................169
Superficie Kmq........................2.255,47
Popolazione............................4.156.960
Densità Ab/Kmq............................1.843

Secondo i criteri di delimitazione della SVIMEZ, l'area metropolitana di Napoli include comuni delle quattro provincie di Napoli, Caserta, Salerno ed Avellino per una estensione territoriale pari al 17% del territorio regionale. In particolare viene inclusa nell'area metropolitana tutta la provincia di Napoli, 35 comuni della provincia di Caserta, 33 di quella di Salerno e 10 di quella di Avellino. Essa si estende lungo la costa da Monte di Procida a Pontecagnano e all'interno da S.M. Capua Vetere a Mercato S. Severino, includendo oltre a Napoli gli altri te capoluoghi. Al suo interno risiedevano nel 1981 oltre 4.000.000 di abitanti, pari al 76% della popolazione regionale, con una densità media di circa 1.900 ab./Kmq. contro i 115/Kmq. del territorio metropolitano.

Ancora più elevata della concentrazione residenziale è quella delle attività extragricole, localizzate, sempre nel 1981, per l'82% all'interno dell'area. Infine, nell'area metropolitana, ricadono aree a prevalente destinazione agricola, talvolta ampie come l'Agro Nocerino-Sarnese o più ristretta come Giugliano e Aversa, o con prevalente destinazione turistica come le isole e la penisola Sorrentina. In particolare, rispetto alla delimitazione del 1977, oltre ai comuni aggiunti dalle provincie di Napoli e Caserta (ovvero 9 comuni di cui 4 nuovi, disgiunti da comuni già inclusi nell'ipotesi del 1971; in particolare in Provincia di Napoli il Comune di S.M. La Carità si distacca dal Comune di Gragnano e Trecase dal comune di Boscotrecase; in provincia di Caserta, Casapenna si distacca da S. Cipriano e Villabriano da Frignano) vengono inclusi 20 Comuni di Avellino, capoluogo compreso.

2.3 - Regione Campania - indirizzi di assetto territoriale - 1981

L'area metropolitana è elaborata dal C.T.S. (costituito con delibera di Giunta n.309 del 7.1.81) negli "INDIRIZZI DI ASSETTO TERRITORIALE" previsti nell'ambito della L.219 TIT. VIII, del 14.5.81, per guidare e gestire il processo di ricostruzione delle aree terremotate. Deliberati in Giunta Regionale il 24.8.81.

Una volta proposti al Consiglio Regionale, nella Risoluzione del 22.4.82 si dichiara che: "... sembra opportuno attendere il definitivo maturarsi dei riferimenti legislativi, piuttosto che assumere riferimenti territoriali, che qualora non confermati, potrebbero annullare il complessivo sforzo di elaborazione dei suddetti piani".

N°. Comuni...........................................84
Residenti (1981)..........................2.854.022
Superficie Kmq.............................1.126,68
Densità Ab/Kmq................................2.533

L'obiettivo è di perseguire il massimo equilibrio fra popolazione-occupazione-servizi sociali e sistema insediativo, nonché ricomporre in termini di integrazione e di complementarità l'area napoletana con l'intera realtà regionale campana: "...occorre avviare un processo di pianificazione del territorio regionale, attraverso la formazione di Piani Territoriali sub-regionali, partendo dall'area disastrata, (epicentrale) e dall'area napoletana...". L'area verrà adottata dal Commissario Straordinario Regionale per approntare il piano relativo alla quota del PSER di sua competenza, ed in particolare per fornirsi di una estensione territoriale adeguata alla dotazione infrastrutturale di supporto al piano stesso. L’esclusione dei comuni della penisola sorrentina dalla Provincia di Napoli, con l’inclusione di 16 comuni della Provincia di Caserta, esprime l’intenzione di rivolgersi più direttamente verso la Campania interna, inoltre con l'individuazione i precise direttrici di espansione vengono messe in luce le più rilevanti esigenze di riequilibrio infrastrutturale e demografico. L'area napoletana viene individuata secondo aggregazioni di U.S.L.

"E' infatti evidente che l'equilibrio suddetto non può essere perseguito a livello comunale e che, d'altro canto, il suo perseguimento comporta capacità di programmazione e di gestione che i piccoli comuni non hanno. Risulta pertanto necessario riferire analisi e proposte (di piano e di gestione) ad aree sovracomunali, dimensionalmente omogenee ed istituzionalmente definite". "...si ritiene opportuno fari riferimento alle Unità Sanitarie Locali definite dalla L. 833/78, che hanno dimensioni demografiche comprese fra 50.000 e 200.000 abitanti".

"D'altro canto la stessa legge 219/81 riconosce l'opportunità di far riferimento alle U.S.L. e prevede (art.60) la possibilità per la Regione di istituire, con riferimento ad esse, appositi uffici tecnici locali per l'assistenza tecnica ai Comuni ed alle Comunità Montane e per garantire una efficace ed unitaria gestione dei servizi sociali".

La superficie territoriale viene quindi individuata coincidente con le U.S.L.:

19-20 (prov. Caserta)
dalla 22 alla 34 (prov.; Napoli)
dalla 37 alla 46 (Napoli città)

L'area individuata dal C.T.S. verrà sottoposta ad una suddivisione in 4 sub-comprensori nell'ambito della ricerca per il reinsediamento della popolazione disastrata dal sisma dell'80, per esprimere l'evolversi della struttura urbano-territoriale.

Divisione in "aree" e/o "direttrici" che mirano a rafforzare:

- le localizzazioni più antiche ed il decongestionamento della direttrice aversana nonché delle aree a ridosso dei confini comunali di Napoli;
- nuovi contatti con le aree più attive della Campania interna, come i comuni della direttrice nolana;
- la redistribuzione di caotiche concentrazioni urbane prettamente residenziali, come per i comuni del "puteolano" 4 del "giuglianese".

2.4 - Regione Campania - proposta di piano di assetto territoriale - 1984

L'area metropolitana è individuata in relazione agli "Studi ed ai servizi di assistenza tecnica per la redazione di una proposta di Progetto di Assetto Territoriale della Campania (P.A.T.) e di Progetti Regionali di Sviluppo (P.R.S.) delle aree di cui all'art. 35 della L. 219 del 14.5.81"; così recita la delibera di Giunta che affida l'incarico tramite convenzione con l'ITALTEKNA S.p.A., il 29.11.83.

La Giunta approverà il P.A.T. l'anno seguente, e con esso il P.R.S. n.4 (Area Metropolitana di Napoli).

N°. Comuni.......................................129
Residente (1981) ......................3.429.018
Superficie Kmq...........................1.612,82
Densità Ab/Kmq..............................2.126

Lo scenario di assetto territoriale regionale considera la trasformazione dell'area di alta concentrazione urbana in un moderno sistema metropolitano una condizione essenziale per il futuro sviluppo della Campania. Gli obiettivi che si intendono perseguire consistono in una generale intenzione di riequilibrio del rapporto tra insediamenti e territori, rispetto alla restante area regionale nonché all'interno della stessa area in esame; squilibri risolvibili soprattutto con riferimenti alle U.S.L. periferiche rispetto alla costa. Azioni di importanza prioritaria sono:

1) - La definizione di un Piano Quadro dei servizi sovracomunali;
2) - La definizione di un Piano Quadro della casa;
3) - La tutela e valorizzazione delle aree agricole dell'Agro-Campano (Regi Lagni), dell'Agro acerrano-nolano, e quella dell'Agro pompeiano-nocerino-sarnese;
4)- La definizione di un programma articolato di opere di infrastrutturazione tra cui prioritarie possono essere.

- Potenziamento e completamento del sistema del trasporto passeggeri su rotaie;
- Potenziamento e completamento della Circumvallazione di Napoli;
- Completamento dell'asse di supporto industriale tra Pomigliano e la Domiziana.

Per la definizione dell'Area Metropolitana si è fatto riferimento ad una conurbazione fortemente connessa, che si identifica con livelli d'intensità d'uso eccezionalmente elevati dei fattori territoriali in gioco (trasporti, residenze, attività economiche), dove tutte le variabili assumono dimensioni di massa difficilmente governabili.

La mobilità è assunta quindi come fenomeno vivo per la individuazione dell'estensione dell'Area Metropolitana; gli indici relativi alla mobilità a cui si perviene, testimoniano la stretta interdipendenza tra territorio e mobilità: densità di immobilità per unità di superficie territoriale, per popolazione, per estensione chilometrica della rete stradale e ferroviaria.

2.5 Regione Campania - proposta di piano regionale di sviluppo - 1990

Nel piano Regionale di Sviluppo, approvato dalla Giunta Regionale nel marzo 1990, nella parte dedicata agli "aspetti territoriali", viene individuata un'area metropolitana" all'interno di una ipotesi più generale.

Conseguentemente, la delimitazione delle aree e delle direttrici in cui si articola il piano territoriale dovrà coincidere con quello delle aree - programma e delle direttrici di sviluppo.

Ai fini della programmazione dello sviluppo rispetto al territorio sono state individuate delle unità territoriali, che esprimono l’aspirazione alla individuazione di differenziate strumentazioni per lo sviluppo delle specificità delle risorse locali.

Tali unità territoriali, facendo riferimento a soggettualità politico-amministrative (Provincie e Comunità Montane), consentono di ancorare su basi istituzionali la programmazione.

Da questa ipotesi generale ne consegue la individuazione "delle unità territoriali per la programmazione dello sviluppo", distinte in atee urbane, in direttrici, in unità ambientali di raccordo.

In particolare vengono individuate le aree urbane di:

- Napoli - Caserta e del Medio Volturno - Nola - Aversa - del Vesuvio, di Sarno e Nocera - Salerno - Avellino - Irpinia Centrale - Benevento

Questa area corrisponde a territori estesi all'intorno dei capoluoghi e sui quali si registra una eccezionale densità abitativa. L'insieme di questi territori configura un'ambito globale, quello della "metropoli regionale". Questa "area metropolitana" (nella parte dedicata all'area urbana di Napoli) viene individuata secondo i criteri di caratteri insediativi, territoriali e demografici. In questo modo vengono individuati 63 Comuni appartenenti alle Provincie di Napoli e Caserta, escludendo la Penisola Sorrentina e le isole (che fanno parte delle unità ambientali di raccordo). In particolar modo viene individuata un "area napoletana propria" costituita da 34 Comuni con una superficie di 542,02 Kmq. e con una popolazione residente al 1986 di 2.062.575 abitanti. Successivamente nella parte dedicata all'analisi delle caratteristiche economico-sociali vengono individuate le seguenti fasce:

- Fascia costiera SUD-EST (6 Comuni)
- Fascia costiera NORD-OVEST (7 Comuni)
- Prima fascia (11 Comuni)
- Seconda fascia (16 Comuni)
- Terza fascia (22 Comuni)

Questa suddivisione delimita un'"area d'influenza napoletana" costituita da 63 Comuni della Provincia di Napoli e Caserta per una superficie di 1.038 Kmq. e con una popolazione al 1984 di 2.850.543 abitanti, inoltre si individuano anche delle direttrici di penetrazione di questa area nelle zone dell'aversano, nolano e del nocerino-sarnese.

Le finalità generali delle politiche di sviluppo per l'area napoletana previste dal piano sono:

- perseguire il riequilibrio insediativo e produttivo nel territorio metropolitano;
- ricerca di un più organico rapporto con la domanda sociale espressa sul territorio;
- perseguire un relativo livello di autosufficienza nel rapporto tra offerta e domanda di attrezzature collettive e di opportunità di lavoro;
- recuperare le risorse culturali e ambientali, sottoutilizzate o degradate;
- ridare identità ai luoghi urbani, in una articolazione sistemica della complessiva struttura territoriale.

Le finalità vanno perseguite riattribuendo significato ai tessuti morfologici ed urbanistici risultanti dal processo di formazione degli insediamenti. Gli interventi promuovibili contemplano:

- riequilibrio attraverso delocalizzazione nei settori della assistenza sanitaria e della istruzione secondaria;
- riequilibrio attraverso delocalizzazione di attività produttive incompatibili per rischio ambientale con gli insediamenti da riqualificare;
- riequilibrio attraverso nuove attività localizzate, in grado di consolidare la base economica e l'offerta di servizi delle parti urbane;
- il recupero e il riuso attraverso riqualificazione, conservazione, o rinnovo di parti urbane, centrali e periferiche;
- nuove componenti insediative, integrate negli usi residenziali e terziari, si basi consortili, in aree non sature;
- connessione delle parti attraverso reti per la mobilità urbana, su ferro, su gomma, e via mare, attraverso riuso e potenziamento delle attuali reti, e nuove reti, perseguendo l'intermodalità del sistema di trasporto, cui correlare una politica del parcheggio, articolata e diffusa, ad uso delle attività, del pendolarismo e dei residenti;
- tutela rigida degli usi agricoli del suolo nelle aree dichiarate di elevata suscettibilità;
- politica di risanamento ambientale ed ecologico, in applicazione della legge 8.7.86 n. 349, che ha dichiarato il territorio della provincia di Napoli area ad elevato rischio ambientale;
- valorizzazione di emergenze naturalistiche, e del patrimonio culturale architettonico, nei centri storici.

2.6 Le previsioni del piano regionale dei trasporti (L.R. 34 del 8.9.93)

La programmazione regionale in materia di Trasporti si articola in :

- Piano Regionale dei Trasporti;
- Piani di Bacino;
- Piani Comunali di mobilità.

Le norme e procedure per l’attuazione del Piano Regionale dei Trasporti sono state adottate con la L.R. 8 settembre, 1993 n. 34.

Il P.R.T. pone la funzionalità del sistema dei trasporti come condizione e strategia per il riassetto territoriale e per il supporto alla distribuzione spaziale delle attività e nello stesso tempo come uno strumento efficace per sollecitare e guidare l’evoluzione dell’intero territorio campano. La caratteristica fondamentale del PRT Campania è la processualità della sua concezione. Esso non è un quadro di interventi da tradurre in realtà in un determinato arco di tempo, ma è un documento che individua obiettivi e strategie e definisce le procedure da seguire per giungere alle singole scelte di intervento. Esso contiene anche scelte specifiche ma sono solo quelle di interesse strategico fondamentale; per gli altri interventi è prevista la redazione di studi di fattibilità che dovranno essere esaminati dall’Ufficio di Piano e precisamente dagli esperti del CTS per la programmazione Regionale.

Gli obiettivi del PRT

Tra gli obiettivi che persegue il Piano vi sono :

- uso ottimale delle diverse componenti del sistema dei trasporti che privilegino l’uso del mezzo collettivo e lo rendano conveniente per efficienza, qualità e costo;
- creazione di un sistema integrato di collegamenti che privilegi la centralità del trasporto su ferro e che consideri il ruolo degli altri modi di trasporto come integrativi e di adduzione alle reti ferroviarie.
- rendere compatibili con l’ ambiente, mediante la V.I.A., il sistema infrastrutturale esistente e di progetti.

Le strategie del PRT

Per raggiungere gli obiettivi esposti, il P.R.T. ha adottato una serie di strategie che debbono guidare anche le scelte inserite nei Piani subordinati. Tra esse vi sono :

- prevedere interventi sul sistema integrato dei trasporti pubblici e privati a prescindere dalle attuali competenze regionali, avendo la Regione la possibilità e il diritto di intervenire anche nelle scelte degli organi statali, assumendo, quanto meno, il ruolo di Ente proponente e di sede di coordinamento delle diverse proposte.
- ricorso alla INTERMODALITA’ come strategia da privilegiare al fine di garantire unitarietà nell’offerta di opportunità di spostamento. Essa deve tendere al superamento della discontinuità tra i diversi modi di trasporto e tra i sistemi di trasporto ai diversi livelli territoriali.
- gerarchizzazione funzionale delle strade e delle ferrovie ottenuta differenziando le componenti del sistema trasporti per funzione svolta e livello gerarchico in relazione alla scala territoriale in cui ciascuna di essa opera. Essa si articola in tre livelli : nazionale, regionale e comprensoriale.
- massima utilizzazione delle preesistenze ristrutturandole e adeguandole alle nuove esigenze.

Quadro degli interventi strategici

Si ritiene opportuno, in questa occasione, fare riferimento solo al sistema dei trasporti di rilevanza nazionale in quanto interessa sottolineare il ruolo che la Campania svolge nel quadro economico nazionale. La Campania è attraversata dal "corridoio plurimodale tirrenico" così definito dal Piano Generale dei Trasporti, che vincola la Campania ad accettare il transito di un fascio di infrastrutture destinate prevalentemente ai collegamenti nazionali tra nord e sud. E’ su questa direttrice che il P.R.T. fa affidamento per gli interscambi con Lazio, Toscana e Calabria e Sicilia.

Le infrastrutture ferroviarie

Il PRT , l’ AV e la stazione porta di Afragola

Lungo tale direttrice tirrenica, oltre le linee Roma - Formia - Napoli e Roma - Cassino - Napoli, si inserisce il progetto Alta Velocità che la Regione valuta utile al proprio sviluppo economico e sociale. Tale opzione , insieme a quella di specializzare le due linee esistenti tra Roma e Napoli, una destinata esclusivamente al traffico commerciale (la Roma - Cassino - Napoli), l’altra al traffico passeggeri (la Roma - Formia - Napoli), consente di razionalizzare e potenziare il traffico interno.  Il nuovo assetto della rete FS prevede una nuova stazione viaggiatori sulla linea ad Alta velocità a servizio dell’intera area urbanizzata della Campania centrale. Essa "deve rappresentare un nodo intermodale di grande capacità, collegato con i cinque capoluoghi sia su strada che su ferro". La sua localizzazione è nell’area di Afragola. Altra scelta che il P.R.T. ritiene essenziale, anche se non prevista dal P.G.T. è il potenziamento della linea lungo la direttrice est-ovest tramite un intervento di radicale ristrutturazione, completando il raddoppio del binario esistente sulla Napoli - Caserta - Benevento -Foggia e elevando la velocità commerciale della Battipaglia - Potenza - Taranto. Grande rilevanza è data al potenziamento del trasporto merci su ferro.

Il PRT e gli interporti

Con il completamento dell’Interporto di Nola, la destinazione della linea di Cassino al servizio merci, il completamento della stazione di smistamento di Maddaloni e il varo dell’interporto di Marcianise, si configura un sistema di trasporto intermodale che per la sua piena funzionalità pone come intervento prioritario la ristrutturazione del sistema ferroviario di raccordo.

Le infrastrutture stradali

La componente stradale del "corridoio plurimodale" del P.G.T. è costituito dall’A2, S. Vittore - Caserta, dall’A30, Caserta - Mercato S. Severino e dall’A3, Salerno - Vallo di Diano. Perché il ruolo di tale direttrice sia svolto efficacemente occorre che si prolunghi l’A30 a sud di Mercato S. Severino, realizzando un asse di shuntaggio di Salerno e Pontecagnano, decongestionando così la A3. La direttrice trasversale è costituita dalla A16 per Bari e dalla "Basentana" tra Sicignano e Metaponto. Altre strade di rilevanza interregionale sono la SS. 7 quater "Domiziana", la SS. 85 "Venafrana", la SS. 87 "Sannitica" e la SS. 88 tra Benevento e Campobasso. Questi assi necessitano di un adeguamento di capacità alla domanda garantendo un uniforme e elevato livello di servizio.

Il sistema aeroportuale.

La saturazione dell’aeroporto di Capodichino ha reso necessaria la previsione della realizzazione di un altro aeroporto la cui localizzazione, è stata individuata a Grazzanise. Accanto alla ristrutturazione dell’aeroporto di Capodichino, è previsto il potenziamento dell’aeroporto di Pontecagnano che può essere utilizzato anche per il trasporto dei prodotti agricoli della Valle del Sele.

Il sistema dei porti

Per il trasporto marittimo lo scenario che il P.R.T. recepisce è quello prefigurato dal P.G.T. che sottolinea l’esigenza di realizzare nuove capacità di trasporto containerizzato e di sperimentare nuovi modelli con cui organizzare rotte e connetterle con il trasporto terrestre. Obiettivo è il superamento della separatezza dei porti, sia tra loro che rispetto al territorio retrostante; il rapporto porto - territorio si determina nell’individuazione di funzioni integrative ed intermodali del trasporto stesso. Si è individuato un sistema di porti maggiori nel quali si includono Napoli, Salerno, Pozzuoli, Torre Annunziata e Castellare di Stabia. Per gli altri porti va definito un ruolo preciso in merito a determinati settori merceologici e/o tecnologici. I porti di Napoli e Salerno devono diventare punto di interrelazione con le aree industriali, agricole e urbane assumendo un ruolo i cui confini sono determinati dalla capacità di penetrazione e consolidamento dei rapporti di scambio interregionali e internazionali. Il porto di Napoli, in particolare, va riorganizzato nelle infrastrutture di raccordo con la rete di trasporto terrestre e con i due rilevanti nuovi centri intermodali di Nola e Marcianise. Per gli altri porti del sistema sono da sostenere gli interventi tesi alla realizzazione o al miglioramento dei collegamenti stradali e ferroviari.

L’alta velocità’ e il Piano Regionale dei Trasporti

Le proposte per l'aggiornamento del Piano Regionale dei Trasporti, a livello nazionale, formulate con il supporto tecnico dell'Istituto Superiore dei Trasporti, interpretano l'A.V. come momento di riorganizzazione strategica, che richiede coerenza e sistematicità' per le successive azioni volte a far funzionare il corridoio plurimodale come collettore delle infrastrutture trasversali.

L'opzione plurimodale, strategia primaria del P.R.T., esclude, quindi, il riduttivismo del solo scambio di ferro su ferro. Il riferimento alla riorganizzazione strategica lascia comprendere che non si pretende fare tutto e subito, ma consentire, con l'implementazione dell'esistente, lo sviluppo coerente delle diverse modalità di trasporto.

Il PGT e la regione Campania

La coerenza di sistema cui fa cenno il Piano Generale, si estende a stimolare "piani funzionali di sistema" per la riabilitazione e l'innovazione nello scambio con i sistemi portuali (ex lege n. 26/87), con le strutture di interporto (in Campania sono Nola e Marcianise), e con gli aeroporti . In tal senso il Piano Generale sostiene la valutazione di effetti progettuali sull'urbano, laddove c'é tutto un coordinamento da attivare tra l'attuazione della legislazione sui parcheggi, sul trasporto pubblico locale, sul riassetto metropolitano, sulla difesa dell'ambiente. L'A.V. e', quindi, già' presentata, a livello nazionale, come una occasione da non fallire per orientare i futuri programmi di rivalutazione della funzione urbana nelle aree metropolitane. In sostanza il ragionamento tendente a ottimizzare, se non a massimizzare, gli effetti indotti all'A.V. configura uno scenario di pianificazione a monte e a valle della scelta di trasporto e della sua offerta.

Il PGT e l’AV per la Regione Campania

Secondo il primitivo progetto della linea Roma - Napoli il Piano Regionale assume le due interconnessioni, a Caserta e a Napoli/Porta, come poli della rete secondaria e di intermodalita' tra tipologie di trasporto, utili a stabilire una scala di priorità' e di grandezza per la politica di riassetto dei bacini di utenza e dei loro modelli dinamici. In particolare, siccome l'interconnessione di Caserta e' prevista come mero scalo ferroviario, confermando la stazione di Caserta come servizio passeggeri, resta l'interconnessione di Napoli, con la nuova stazione di Napoli/Porta, il principale polo strategico di servizi plurimodali, anzi l'unico in Campania servito dall'A.V. L'interconnessione di Caserta deve essere utilizzata principalmente per istradare alcuni collegamenti dell'A.V. per il Beneventano e le Puglie. Di conseguenza la scelta dell'ubicazione della stazione di Napoli/Porta assume valore dirimente per stabilire se l'A.V. conferma le promesse del Piano Generale dei Trasporti o, viceversa, se ne allontani in difformità' dagli stessi indirizzi assunti in sede comunitaria nel decennio scorso. In tale secondo caso l'intero Piano Regionale dovrebbe essere rifatto, alla ricerca di una nuova strategia di adattamento. Attualmente, il Piano approvato, in coerenza con quello nazionale, prefigura il riassetto innovativo dei sottosistemi di reti e servizi, insieme alle variabili di riferimento del sistema portuale, dell'interporto e della grande distribuzione, assumendo come riferimenti strategici di novità' la linea a monte del Vesuvio, la stazione Napoli/Porta in tenimento di Afragola, e la razionalizzazione e specializzazione selettiva della rete interna anche mediante la costruzione di alcuni raccordi funzionali.

3 - Individuazione di un'area consolidata metropolitana

L'indagine svolta sugli studi e sulle proposte che da trent'anni ad oggi hanno mirato a riconoscere un Comprensorio Metropolitano Napoletano, ha permesso l'evidenziarsi di una serie di modelli ognuno dei quali caratterizzato dai differenti fattori presi in considerazione. La comparazione di tali modelli sembra poter determinare una porzione di territorio da definirsi come "area consolidata", ovvero un'area dalle limitate dimensioni affinché si possa incidere, con efficacia, sia politicamente che socialmente per realizzare qualità ambientali più accettabili ed una ottimizzazione d'uso delle funzioni urbane. La scelta di un'area ristretta è supportata inoltre da due considerazioni: la prima, esprime la preoccupazione della conflittualità che potrebbe esserci, nel caso di un ambito allargato, tra l'amministrazione della Città Metropolitana e la Regione; la seconda riconosce degli ambiti territoriali che, anche se sembrano coinvolti dal processo di sviluppo del capoluogo ì, sono aree che hanno una propria "autonomia insediativa". Da questa premessa sembra opportuno segnalare gli indicatori e le problematiche che sottendono alla individuazione dell'area metropolitana:

1- L'Area Metropolitana di Napoli resta di difficile delimitazione relativamente al ruolo che le si chiede di svolgere in una nuova configurazione territoriale, e ciò rispetto ad un'ipotesi di riforma amministrativa, e di decongestionamento urbano, di riqualificazione e di riequilibrio del tessuto di relazioni economiche e sociali;
2- Il numero dei comuni potenzialmente interessati è strettamente connesso ai parametri della mobilità (accessibilità, pendolarismo, flusso commerciale etc.); attività produttive (percentuale di addetti in attività extragricole); indici demografici (densità residenziale, fabbisogno abitativo etc.); peculiarità territoriali (aree a rischio, aree vincolate, orografia del suolo etc.); aspetti amministrativi (ambiti provinciali, USL, Comunità Montane);
3- Le iniziative in corso di attuazione e di progetto, a scala comprensoriale e direttamente connesse con ipotesi di riequilibrio territoriale e di riuso delle aree industriali sono rispettivamente:

- completamento delle opere prevista dalla L.219/81;
- Operazione Integrata Napoli;
- progetti F.I.O.;
- Legge 80/84;
- Legge 887/84 (Piano Intermodale Area Flegrea);
- Legge 64/86;
- Riqualificazione delle aree industriali attive e obsolete della zona orientale e occidentale di Napoli;
- localizzazione e realizzazione del nuovo aeroporto;

3.1 - Caratteri dell'area consolidata

Gli elementi costitutivi che hanno determinato i caratteri specifici di una "area consolidata", possono, in sintesi, riassumersi in due gruppi: quelli che sottendono ad interventi adottati rispetto ad un programma, e quelli che invece sono somma di tutte le condizioni spontanee, ovvero delle "non scelte". Infatti le scelte che hanno determinato negli anni '60 la localizzazione delle aree destinate allo sviluppo industriale, delimitano, a 20 Km. dalla costa una chiara direttrice tra Villa Literno e Nola. In generale le iniziative industriali hanno privilegiato le direttrici vallive o comunque le aree pianeggianti, nelle quali la vantaggiosa situazione orografica ha condizionato anche la scelta dei tracciati vari. Ne risulta una sovrapposizione di causa ed effetto nella quale la disponibilità di infrastrutture a rete ha pilotato la dislocazione delle zone industriali, l'infittirsi delle attività produttive, ha imposto una sempre maggiore disponibilità di infrastrutture. In proposito emerge che la localizzazione degli agglomerati è particolarmente accentuata lungo determinate direttrici:

a) la circumvallazione Casoria-Lago Patria, a Nord di Napoli (agglomerati di Giugliano e Casoria-Arzano-Frattamaggiore), che prosegue verso Est lungo l'autostrada Napoli-Bari (agglomerati di Pomigliano d'Arco, Nola e Marigliano);
b) l'autostrada Napoli-Roma, lungo la quale è distribuito il maggior numero di agglomerati, i quali fanno parte dell'ASI di Napoli e dell'ASI di Caserta.

Quanto detto va considerato come risultato di una precisa scelta contenuta nel Piano ASI che individua nell'ambito della provincia di Napoli la maggior parte degli interventi industriali della Campania. In particolar modo gli interventi vengono localizzati in tre fasce intorno al capoluogo e cioè: nella prima fascia sono compresi i comuni a Nord-Ovest di Napoli; la seconda si estende a Nord oltre il confine provinciale; la terza comprende i comuni verso Nord-Est, lungo la direttrice della S.S.7 bis per Avellino. I comuni delle prime due fasce costituiscono di fatto un continuum urbanizzato, sia per le recenti iniziative industriali, che hanno prodotto un aumento significativo del reddito, e quindi una maggiore richiesta di alloggi, sia per l'espansione edilizia indotta da Napoli. La terza fascia si va consolidando, costituendo un ampio bacino di espansione, dove si vanno realizzando una serie di impianti dotati di vitalità e passibili di ulteriore sviluppo. Tutto ciò ha profondamente modificato il sistema territoriale della piana campana tra Napoli e Caserta: infatti se si seguono le fasi di sviluppo del territorio, si può notare il consolidarsi dell'intero sistema urbano-industriale. Le fasi salienti di questo assetto possono essere individuate:

- nell'infittirsi delle infrastrutture di comunicazione realizzate negli ultimi anni;
- nella crescita degli agglomerati e l'addensarsi al loro interno delle iniziative industriali;
- nell'espansione a macchia d'olio dei centri urbani, giunti ormai a costituire un unico corpo urbano, sia per l'incremento demografico, sia per l'immigrazione delle zone interne;
- nella scelta di adottare nel piano ASI di Napoli "l'asse di supporto" come spina strutturale del comprensorio e cioè la strada a scorrimento veloce che va da Nola a Villa Literno, seguendo il medesimo andamento Est-Ovest della Circumvallazione ma collocandosi più a Nord e interessando il casertano occidentale.

L'altro elemento che ha determinato il consolidarsi dell'area è stata l'attuazione della Legge 219/81, nata all'indomani del terremoto dell'80. Tale piano, tuttora in corso, prevedeva la realizzazione di attrezzature sociali ed infrastrutturali, a dotazione di 20 mila alloggi, dei quali 13.500 previsti nell'ambito del territorio comunale di Napoli ad opera del Commissario-Sindaco ed i rimanenti nell'ambito del territorio provinciale ad opera del Commissario-Presidente della Regione. L'intervento succitato prevedeva inoltre: un programma delle Grandi Infrastrutture; un programma del trasporto intermodale dell'Area Flegrea ed il P.S.E.R. (Programma Straordinario di Edilizia Residenziale), che si inserisce in aree già interessate da piani di riqualificazione e recupero del volume edificato (Piani delle Periferie e Piani di Zona vigenti in 17 comuni della Provincia di Napoli). In conclusione va affermato che la mancanza di coordinamento degli interventi ha determinato una condizione di disagio che ha caratterizzato "l'area consolidata". Questi interventi sono stati il risultato di risposte ad esigenze particolari non inquadrabili in un piano globale: L.634/57 sullo sviluppo industriale del Mezzogiorno (i Piani ASI); L.219/81 (P.S.E.R.). Ai margini di questa "area consolidata" si sono definite delle "aree al contorno" le quali, pur se coinvolte dal fenomeno di urbanizzazione, sembrano dimostrare una loro autonomia socioeconomica oltre che storico-ambientale. In particolare si riconoscono:

- l'agro Nocerino-Sarnese;
- la penisola Sorrentina-Amalfitana, con il sistema delle isole;
- Piana del Volturno.

Ad esse si potrà riconoscere un particolare ruolo di supporto alla futura pianificazione avente come fulcro l'Area Metropolitana.

Riferimenti Bibliografici:

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