DOCUMENTAZIONE SULL'AREA E CITTA' METROPOLITANA BOLOGNESE

LEGGE REGIONALE N. 33 DEL 12 04 1995 EMILIA-ROMAGNA (V  LEGISLATURA)
"DELIMITAZIONE TERRITORIALE DELL'AREA METROPOLITANA DI
BOLOGNA E ATTRIBUZIONE DI FUNZIONI"

ARTICOLO 1
Finalità e delimitazione territoriale dell'area metropolitana di Bologna

1. Attraverso l'istituzione della Città metropolitana di Bologna, la Regione Emilia-Romagna persegue lo scopo di realizzare il miglior funzionamento degli enti locali dell'area bolognese ed una più efficace collaborazione fra essi e le aree limitrofe, pur nel quadro di uno sviluppo policentrico del territorio regionale.
2. L'area metropolitana di Bologna è costituita dai Comuni ricompresi nel territorio della provincia di Bologna.
3. Secondo quanto sarà stabilito dallo Statuto della Città metropolitana, nell'ambito del territorio già ricompreso nell'Assemblea dei Comuni per la programmazione di Imola, sarà costituito, ai sensi dell'art. 16 comma 1 della legge 8 giugno 1990 n. 142, un Circondario il cui ambito di autonomia sarà definito dallo Statuto medesimo.
4. La Città metropolitana promuove e valorizza, nell'ambito della autonomia statutaria, forme e modalità specifiche di consultazione e concertazione con i Comuni dell'area.
5. Entro due anni dalla entrata in vigore della presente legge, la Regione procede alla verifica della delimitazione di cui al comma 2 provvedendo, se del caso, a rivederne i confini nel rispetto dell'art. 17 commi 1 e 3 della legge n. 142 del 1990.
6. Istituita la Città metropolitana, la Regione provvede al riordino delle circoscrizioni territoriali del Comune capoluogo, ripartendo quest'ultimo in nuovi Comuni, che traggono le loro basi dai quartieri, se del caso anche attraverso una nuova delimitazione territoriale.

ARTICOLO 2
Principi per l'attribuzione delle funzioni alla Città metropolitana

1. La legislazione regionale, nel ripartire fra i Comuni e la Città metropolitana le funzioni amministrative, si ispira ai seguenti principi:

a)cooperazione delle amministrazioni interessate;
b)sussidiarietà come criterio fondamentale di riparto dei ruoli tra i livelli di governo;
c)semplificazione dell'azione amministrativa, secondo i principi e le modalità previste nelle leggi 8 giugno 1990 n. 142 e 7 agosto 1990 n. 241;
d)progressività nel trasferimento delle funzioni;
e)corrispondenza fra funzioni attribuite e risorse assegnate. 2. La Città metropolitana opera secondo principi di collaborazione con le aree limitrofe e con le Province della Regione Emilia-Romagna, anche attraverso accordi di programma quando vengano definiti ovvero attuati interventi, progetti e opere di rilevanza per il sistema regionale policentrico.

ARTICOLO 3
Criteri per la attribuzione delle funzioni

1. Nella individuazione delle funzioni da attribuire alla Città metropolitana, ai sensi degli artt. 3 comma 3 e 19 della legge 8 giugno 1990 n. 142, la legislazione regionale si ispira ai seguenti criteri:

a)compete alla Città metropolitana il ruolo di programmazione, di indirizzo e di coordinamento dell'azione del governo locale nel proprio territorio; in particolare ad essa è riservata l'adozione di indirizzi generali sulle modalità di scelta delle tipologie gestionali e sulle tariffe, nonché l'esercizio delle relative funzioni di controllo, con riguardo ai servizi svolti dai Comuni;
b) sono demandate alla Città metropolitana le funzioni di interesse metropolitano già spettanti alla Regione e ai Comuni;
c) è riconosciuto alla Città metropolitana il ruolo di soggetto gestionale quando esigenze di integrazione e di economicità richiedano una gestione organica ed unitaria dei servizi relativi alle funzioni di cui all'art. 4 comma 2 lett. b) n. 1, lett. d) nn. 2, 3 e 4, lett. e) n. 1.
ARTICOLO 4
Funzioni della Città metropolitana

1. La Città metropolitana di Bologna svolge le funzioni attribuite e delegate alla Provincia dalle leggi statali e regionali.
2. Inoltre spettano alla Città metropolitana:

a) in materia di pianificazione territoriale: 1) l'adozione, con il concorso dei Comuni, del Piano territoriale di coordinamento dell'area metropolitana che, oltre ai contenuti del Piano territoriale di coordinamento provinciale di cui all'art. 15 comma 2 della legge 8 giugno 1990 n. 142, possa prevedere specifiche forme di coordinamento per le aree di più intensa urbanizzazione e per quelle interessate da una continuità di urbanizzazione fra Comuni limitrofi;
2) la verifica della compatibilità degli strumenti urbanistici dei Comuni con il Piano territoriale di coordinamento dell'area metropolitana, approvando gli strumenti stessi; b) in materia di viabilità, traffico e trasporti: 1) la realizzazione e la gestione delle reti e dei servizi di trasporto di interesse metropolitano;
2) il coordinamento dei piani urbani del traffico dei singoli Comuni;
3) lo sviluppo ed il potenziamento di una adeguata rete di monitoraggio automatico di rilevamento dell'inquinamento atmosferico;
4) l'adozione di provvedimenti restrittivi della circolazione privata in relazione ai livelli di inquinamento atmosferico;
5) l'organizzazione e il coordinamento del trasporto di taxi e di noleggio con conducente;
6) l'esame dei riflessi di carattere metropolitano dei principali provvedimenti comunali in materia di traffico, di trasporto pubblico e privato; c) in materia di tutela e valorizzazione dei beni culturali: 1) l'individuazione di indirizzi generali in tema di coordinamento e programmazione delle attività culturali e la organizzazione di circuiti di interscambio delle programmazioni culturali;
2) l'esercizio delle funzioni regionali relative ai musei e alle biblioteche locali; d) in materia di difesa del suolo, tutela idrogeologica, tutela e valorizzazione delle risorse idriche, smaltimento dei rifiuti: 1) concorso alla elaborazione degli strumenti regionali di pianificazione e dei piani di bacino;
2) la programmazione e la gestione degli interventi per la sistemazione e la tutela idrogeologica nell'ambito metropolitano;
3) l'esercizio di funzioni di controllo ambientale e di prevenzione;
4) la formazione del piano metropolitano per lo smaltimento dei rifiuti e lo svolgimento di funzioni di indirizzo, controllo e gestione; e) in materia di raccolta e distribuzione delle acque e delle fonti energetiche: 1) l'esercizio di funzioni di indirizzo e controllo, in ambito metropolitano, in ordine alla raccolta, distribuzione e depurazione delle acque, compresa la realizzazione e la gestione degli impianti anche mediante proprie aziende, nonché la determinazione delle tariffe; f) in materia di sviluppo economico e grande distribuzione commerciale: 1) la pianificazione commerciale della grande distribuzione e delle grandi strutture di vendita ed il rilascio delle relative autorizzazioni;
2) la promozione di attività di supporto e di servizio alle imprese;
3) l'adozione di iniziative volte a dare impulso e ad armonizzare le funzioni spettanti ai Sindaci dei Comuni metropolitani ai sensi dell'art. 36 comma 3 della legge 8 giugno 1990 n. 142, al fine di consentire una organizzazione e programmazione egli orari degli esercizi commerciali che risponda alle esigenze indicate all'art. 5 comma 3 lett. d) della L.R. 16 maggio 1994 n. 21, anche applicando i criteri previsti dall'art. 8 della L.R. 10 luglio 1984 n. 40; g) in materia di sanità, scuola e formazione professionale: 1) l'esercizio di funzioni di programmazione e coordinamento e di gestione di area vasta. 3.Con leggi regionali vengono attribuite alla Città metropolitana le funzioni normalmente affidate ai Comuni, quando abbiano precipuo carattere sovracomunale o debbano, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte in forma coordinata nell'area metropolitana, nelle materie individuate dall'art. 19 della legge 8 giugno 1990 n. 142.

ARTICOLO 5
Funzioni dei Comuni e delle Comunità montane

1. Restano ai Comuni metropolitani la piena titolarità e l'esercizio di tutte le funzioni non espressamente attribuite alla Città metropolitana.
2. I Comuni, per l'esercizio delle funzioni stesse, possono volontariamente attuare forme di cooperazione con la Città metropolitana e possono avvalersi della sua assistenza tecnico-amministrativa.
3. Sono fatte salve le funzioni attribuite alle Comunità montane dalla legislazione vigente.

ARTICOLO 6
Modalità organizzative per l'esercizio delle funzioni

1. La Città metropolitana può svolgere le funzioni ad essa attribuite con modalità differenziate e strumenti operativi diversi in ragione delle peculiarità territoriali ed economiche, nonché della qualità dei servizi riferibili alle diverse parti del territorio.

ARTICOLO 7
Termini per l'attribuzione delle funzioni alla Città metropolitana

1. La Città metropolitana esercita le funzioni di cui all'art. 4 commi 1 e 2 dall'atto di insediamento dei propri organi, fatto salvo quanto previsto dall'art. 8.
2. La Regione individua le funzioni specifiche da attribuire alla Città metropolitana sulla base dei principi e dei criteri di cui ai precedenti artt. 2 e 3 nei seguenti termini decorrenti dalla costituzione della autorità metropolitana:

a) entro un anno per le funzioni ricomprese nel settore organico del territorio-ambiente;
b) entro due anni per le funzioni ricomprese nel settore organico dei servizi alla persona e sociali;
c) entro tre anni per le funzioni ricomprese nel settore organico dello sviluppo economico.

ARTICOLO 8
Disposizioni finali e transitorie

1. e funzioni gestionali di cui all'art. 3 comma 1 lett. c), con particolare riferimento ai servizi indicati nell'art. 4 comma 2 lett. b) n. 1, lett. d) nn. 2, 3 e 4, lett. e) n. 1, divengono operative dal momento in cui vengono trasferiti i relativi mezzi e risorse, secondo le modalità previste dal decreto istitutivo della Città metropolitana.
2. Il trasferimento in capo alla Città metropolitana delle funzioni di cui all'art. 4 comma 2 lett. b) n. 1, lett. d) nn. 2,3 e 4, lett. e) n. 1 ricomprende quote di partecipazione alle aziende e società di gestione dei servizi pubblici locali in misura tale che sia garantita alla Città metropolitana, tramite il trasferimento delle quote detenute dalla Provincia e di una parte delle quote detenute dal Comune capoluogo, la maggioranza della partecipazione complessivamente spettante agli enti locali territoriali.
3. Nell'ambito territoriale già corrispondente all'Assemblea di Comuni per la programmazione di Imola e nelle altre realtà dotate di peculiari forme di gestione dei servizi, le aziende e le società a partecipazione locale non interessate al trasferimento di cui al comma 2 possono integrarsi con servizi di ambito metropolitano sulla base di specifiche convenzioni.
4. Il comma 1 dell'art. 18 della L.R. 12 maggio 1994, n. 19, recante Norme per il riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 modificato dal D.Lgs. 7 dicembre 1993 n. 517 è sostituito dal seguente:

1. Gli ambiti territoriali delle Unità sanitarie locali- Aziende della Provincia di Bologna sono determinati con provvedimento della Regione da adottarsi all'atto della costituzione degli organi della Città metropolitana, ai sensi della legge 8 giugno 1990 n. 142 modificata dalla legge 2 novembre 1993 n. 436 .

"Comuni D’Italia" Rivista mensile di dottrina, giurisprudenza e tecnica per amministratori e operatori dell’ente locale. Gennaio 1996 (pagg. 35–47)
Dalla città metropolitana al governo metropolitano: il caso dell'esperienza bolognese di Giacinto Lombardi

SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Dalla città metropolitana al Governo metropolitano: l'accordo per la città metropolitana di Bologna (A.C.M.). -2.1. Le funzioni di area vasta. - 2.2. La conferenza metropolitana - 3. Dall'accordo volontario alla città metropolitana.

1. Premessa
"Dalla viabilità ai trasporti su rotaia, dalla localizzazione di grandi infrastrutture economiche a quella di discariche, i problemi delle città e delle aree che le circondano non riescono a trovare risposte adeguate, in un sistema a competenze sovrapposte, frantumate, contraddittorie. In questa situazione, programmare un armonico assetto del territorio, orientare un equilibrato sviluppo economico, predisporre una efficace gestione dei servizi sanitari, è opera sempre faticosa spesso ardua, talora impossibile" (').
Il dato di partenza è che l'ente che doveva svolgere un'azione di coordinamento dell'azione amministrativa su area vasta, la Provincia, ha mostrato la propria incapacità a svolgere questo ruolo, sia per carenze strutturali (2) sia per la frammentazione delle competenze a carattere sovracomunale tra Comuni, Regione ed altri enti pubblici.
L'intuizione della 1.142 fu notevole. Notevole perché forse per la prima volta una riforma istituzionale aveva il chiaro obbiettivo di una ricollocazione delle funzioni di "area vasta" all'interno delle zone più urbanizzate del paese, dando una efficace risposta ai problemi reali del Governo del territorio (3). I ritardi che hanno accompagnato l'istituzione dell'ente metropolitano sono ormai noti (4), ed altrettanto note sono le cause di tale ritardo, in primo luogo un procedimento di istituzione dell'area metropolitana assai complesso (5).
Ma il maggiore ostacolo che si è opposto alla istituzione delle città metropolitane è dato dall'atteggiamento di sostanziale diffidenza sia dei Comuni che delle Province alla costituzione di un ente locale "calato dall'alto". Comuni e Province, in questo processo di riordino istituzionale hanno svolto un ruolo secondario e sono stati, di fatto, esclusi dal dibattito sulle scelte istituzionali, che pure mettono in gioco il loro stesso modo di essere.
Oltre questo deve considerarsi il timore dei Comuni minori a non vedere svalutato il proprio ruolo a tutto vantaggio dei Comuni capoluogo. Tale preoccupazione è stata fatta propria dal legislatore della legge n. 142 Infatti nel quadro di un riordino delle circoscrizioni comunali all'interno dell'area metropolitana, è stato previsto che il Comune capoluogo si frazioni in più Comuni metropolitani. Tutte queste ragioni sommate alla sostanziale inerzia delle Regioni, che hanno mostrato scarso interesse nei confronti del processo istitutivo delle autorità di area vasta, hanno fatto sì che quanto disposto della legge n. 142 del 1990 sulle aree metropolitane non pervenisse ad alcun esito.

2. Dalla città metropolitana al Governo metropolitano: l'accordo per la città metropolitana di Bologna (A.C.M.)
Una risposta concreta a tali esigenze è venuta da una recente iniziativa della Provincia e del Comune di Bologna.
Partendo dalla constatazione che il problema prioritario da affrontare nell’istituzione della Città metropolitana non è la delimitazione dell'area ma una puntuale definizione delle funzioni sovracomunali da svolgere su area vasta e che il processo per la costituzione dell'autorità metropolitana deve necessariamente affondare le sue radici nell'iniziativa degli enti locali il Comune e la Provincia di Bologna hanno promosso la sottoscrizione, da parte di tutti i Comuni della Provincia, di un accordo per la Città metropolitana di Bologna (A.C.M.) (6).
La riflessione che ha supportato tale iniziativa è che la scelta effettuata dal legislatore della legge n. 142 di istituire l'autorità metropolitana nell'area bolognese è sostanzialmente da condividere.
L'A.C.M. costituisce una comune base di raccordi sul piano organizzativo e funzionale, che disciplina le modalità di collaborazione e cooperazione fra gli enti locali in relazione all'esercizio di "funzioni sovracomunali". L'accordo è un'intesa "quadro" tra i Comuni e la Provincia che ha come sua finalità prioritaria non solo quella di un più razionale esercizio delle competenze ma il superamento dell'attuale frammentazione delle funzioni di area vasta per giungere alla istituzione della città metropolitana. Tale obiettivo viene perseguito non solo tramite una intesa "politica", ma attraverso una puntuale elencazione di materie e progetti di interesse comune in base ai quali affrontare problemi di area vasta e di miglioramento dei servizi resi ai cittadini. La volontarietà è la caratteristica fondamentale dell'accordo per la Città metropolitana di Bologna (A.C.M.). Gli enti locali partecipano all'accordo che è parte di un più ampio e progressivo processo di collaborazione ed integrazione, sostanzialmente su base consensuale. Questa circostanza ha permesso di superare quei veti e quelle diffidenze che in precedenza si erano opposti alle forme di collaborazione tra gli enti locali (7-8).
Solamente con un processo consensuale si può giungere ad una reale e leale collaborazione tra gli enti interessati (9), abbandonando i tradizionali campanilismi ed avendo come obbiettivo comune l'interesse generale dell'intera comunità provinciale. Anche i successivi passaggi (la legge regionale di delimitazione e i decreti legislativi costitutivi del Governo) devono godere di una convinta adesione in ambito locale (10).
Questa convinta adesione al processo istituzionale deve necessariamente riguardare, in primo luogo, i contenuti dell'accordo. Partendo da tali considerazioni, è stata ritenuta necessaria la possibilità di prevedere nel testo dell'intesa (art. 2), la possibilità di una adesione anche parziale ai contenuti dell'accordo, da parte dei Comuni. Di conseguenza non è necessaria una accettazione immediata di tutti i suoi contenuti da parte dei Comuni e questi ultimi dopo una prima fase di adesione anche parziale e considerati i risultati di tali forme di collaborazione, possono decidere in seguito di estendere il loro impegno ad ulteriori materie. L'A.C.M. va quindi legittimandosi progressivamente, giorno per giorno, assicurando in tal modo una convinta adesione e collaborazione degli enti sottoscrittori alle scelte comuni effettuate in sede di accordo per la Città metropolitana (11).

2.1. - Le funzioni di area vasta
L'A.C.M. viene a disegnare un percorso che conduce alla effettiva integrazione dell'azione amministrativa degli enti sottoscrittori, individuando sin da ora gli obiettivi, gli strumenti, le informazioni e le possibili prospettive di evoluzione nell'affrontare le problematiche comuni di area vasta.
A tale nucleo di base è necessario che seguano tutta una serie di accordi e convenzioni sui singoli progetti di intervento. Si è, quindi, costituita quella che sarà l'ossatura dell'ente di area vasta.
Sono individuati tre settori organici di intervento:

- l'area economico-territoriale;
- l'area socio-culturale;
- l'area amministrativo-finanziaria. Riguardo l'area economico-territoriale, oltre ad una complessiva azione di coordinamento dell'azione amministrativa dei singoli enti locali, gli interventi di maggiore importanza nell'ambito metropolitano riguardano la pianificazione territoriale (12) (predisposizione di pareri sul piano territoriale infraregionale di coordinamento e sul piano attività estrattive, elaborati dalla Provincia, predisposizione di pareri sulle linee fondamentali relative agli strumenti urbanistici comunali (P.R.G.)).
Il dato caratterizzante l'azione dell'A.C.M., in questo settore è la predisposizione del piano strategico della Città metropolitana.
Tale piano rappresenta la sintesi fondamentale degli intendimenti di Governo, di interpretazione e lettura della realtà, e di risposta progettuale (art. 9). Per una completa analisi dei dati necessari alla elaborazione del piano sono predisposte apposite forme di collaborazione con il mondo imprenditoriale e l'Università nonché l'utilizzo di strumenti quali l'osservato rio metropolitano sullo stato degli investimenti (13) e l'osservatorio integrato sull'economia e sul lavoro.
Di notevole rilevanza sono altresì gli interventi a carattere sovracomunale dell'accordo nella materia ambientale (u) e sui problemi della mobilità ed il traffico.
Basti pensare allo sviluppo del sistema di monitoraggio automatico dell'inquinamento atmosferico (S.A.R.A.), quale estensione progressiva della rete provinciale già esistente (art. 13) (per tali interventi sono state predisposte apposite intese con le UU.SS.LL., la Regione e il presidio multizonale di prevenzione), alla predisposizione delle basi per una azione di Governo complessiva sul traffico privato urbano anche mediante l'adozione di provvedimenti restrittivi della circolazione, in maniera coordinata fra i Comuni interessati a fenomeni di inquinamento atmosferico ed alla realizzazione del sistema ferroviario di bacino dell'area bolognese (art. 15) (per la realizzazione di tale progetto sono state predisposte intese anche con le FF.SS. S.p.A.). Riguardo l'area socio-culturale, è da sottolineare che nell'A.C.M. non appaiono previsti interventi particolarmente incisivi sulla gestione dei servizi, come invece accade per le altre aree organiche di intervento.
In generale sono predisposti strumenti per creare forme di collaborazione e cooperazione tra i Comuni sottoscrittori, con il tentativo di organizzare una politica tariffaria comune e la possibilità di consentire la fruizione dei servizi da parte di tutti i cittadini in qualsiasi Comune dell'area metropolitana, in condizioni di reciprocità (15).
Per ciò che concerne i servizi sanitari e sociali, solo forme di collaborazione sono possibili a livello di area vasta, essendo tali servizi assai legati all'ambito comunale. Infatti nella stessa legge n. 142, i Comuni metropolitani sono considerati titolari di quei servizi che sono a più stretto contatto con i cittadini (i c.d. "servizi alla persona") (16).
Questo non sta, di certo, a indicare una abdicazione dell'ente di area vasta in questa materia assai delicata, ma solo la necessità di svolgere a livello sovracomunale solo funzioni di coordinamento e di progettazione degli interventi sul territorio. Basti pensare ad una collocazione più razionale delle strutture ospedaliere sul territorio provinciale (17).
Uno specifico ruolo nella materia sanitaria è stato individuato da un recente intervento legislativo regionale (L.R.. 12 maggio 1994, n. 19). Infatti i Comuni della Provincia, tramite le linee di prevalente orientamento espresse dalla conferenza metropolitana volontaria (vedi par. 4) incidono sull'attività della conferenza sanitaria provinciale (art. 18, comma 8), e di conseguenza sulla programmazione, il riordino e la riqualificazione delle strutture sanitarie dell'area.
Riguardo l'area amministrativo-finanziaria, al di là di una complessiva azione di coordinamento dell'azione dei singoli enti locali, gli interventi di maggiore importanza nell'ambito metropolitano riguardano la formazione del personale, il controllo di gestione, il processo di omogeneizzazione delle attività normative degli enti sottoscrittori, la predisposizione di forme comuni di gestione dei servizi pubblici, le politiche tese alla omogeneizzazione delle tariffe, la istituzione di una autorità dei servizi pubblici locali e l'integrazione dei servizi informativi della popolazione dei Comuni sottoscrittori.
In particolare per quanto concerne quest'ultimo progetto, risultano di interesse strategico proprio i cosiddetti. servizi rivolti alla popolazione (art. 36). Infatti per facilitare l'accesso dei cittadini ai servizi e per semplificare l'attività amministrativa e di certificazione, i Comuni procedono alla integrazione dei rispettivi sistemi informativi della popolazione, in base a convenzioni fra gli enti stessi.
L'integrazione dei sistemi informativi è rivolta prioritariamente alla erogazione di servizi assai rilevanti - per la vita sia delle amministrazioni che dei cittadini: carta del cittadino e servizi self-service, anagrafe, stato civile, atti migratori, leva scolastica e militare, anagrafe sanitaria, statistiche demografiche, censimento, toponomastica, riscossione dei tributi.
L'idea è quella di una "Carta elettronica del cittadino metropolitano", in grado di ottenere, in uno qualsiasi dei Comuni dell'area, anche mediante sportelli automatizzati, certificazioni ed altri documenti, normalmente da richiedersi nel proprio Comune di residenza, grazie ad un collegamento informatico tra i vari uffici di stato civile (18).

2.2. - La conferenza metropolitana
La Conferenza metropolitana (artt. 5-8) è l'organismo posto al vertice dell'accordo per la città metropolitana di Bologna.
Tale Conferenza rappresenta il momento di sintesi delle istanze provenienti dai singoli enti in ambito metropolitano e sostanzialmente la sede dove effettuare le scelte politico-amministrative su problematiche sovracomunali.
E tale compito è stato proficuamente svolto sin dalle prime riunioni di tale organismo che ha affrontato problematiche di interesse strategico, quali la mobilità ed il traffico, approdando a risultati concreti che ne hanno già affermato, di fatto, il ruolo centrale nel Governo di area vasta.
La Conferenza metropolitana si compone dei rappresentanti degli enti sottoscrittori, nelle persone del Presidente della Provincia di Bologna e dei sindaci dei Comuni aderenti (19). I lavori della Conferenza metropolitana sono presieduti dal Presidente della Provincia e dal sindaco coordinatore, eletto dai sindaci dei Comuni aderenti all'A.C.M. (20).
La Conferenza metropolitana, su proposta del sindaco coordinatore, può articolare i suoi lavori per aree territoriali o tematiche (art. 6, comma 4). Tali articolazioni dei lavori bene possono consentire un adeguamento dell'azione amministrativa a specifiche realtà territoriali ed ambientali quali possono essere i territori montani dell'area metropolitana nonché i Comuni dell'area imolese che costituiscono un comparto caratterizzato da una particolare omogeneità e che pertanto potrebbe necessitare di strumenti operativi peculiari, tali da salvaguardare quelle forme istituzionali di coordinamento e collaborazione già sperimentate (21).
La conferenza metropolitana è l'organismo "politico" istituito dall'A.C.M.. Essa contribuisce alla definizione delle politiche di area vasta, ed esprime il concorso dei Comuni alla formazione dei programmi pluriennali dell'attività della Provincia.
La Conferenza metropolitana per contribuire alla definizione delle politiche di area vasta adotta "linee di prevalente orientamento" al fine di coordinare le attività e le politiche dei singoli Comuni (22).
La Conferenza metropolitana, al di là del ruolo di soggetto elaboratore di politiche comuni su area vasta, svolge, altresì, un ruolo assai rilevante per quanto concerne le più importanti scelte di pianificazione di competenza della Provincia di Bologna.
L'art. 7 comma 5 dell'A.C.M., prevede che, al fine di promuovere l'effettivo coordinamento delle politiche di area vasta, la Provincia di Bologna si impegna ad acquisire il parere preventivo della conferenza metropolitana sulle proprie scelte di pianificazione e programmazione, in riferimento a:

- Piano infraregionale e Piano territoriale di coordinamento;
- viabilità e trasporti;
- smaltimento rifiuti;
- finanziamenti per l'edilizia residenziale pubblica;
- piani e programmi per la formazione professionale. Su iniziativa della stessa Provincia o su richiesta della conferenza metropolitana, possono essere sottoposte alla valutazione della conferenza ulteriori scelte di pianificazione di livello provinciale.
Tale gruppo di funzioni assegna alla conferenza metropolitana un ruolo centrale nella programmazione delle scelte di area vasta, configurando tale organismo alla stregua di una "seconda camera" affiancata al Consiglio provinciale.
Il ruolo che viene a svolgere la conferenza metropolitana istituita dall'A.C.M. è certamente centrale nel quadro delle scelte di area vasta, sia in considerazione di quelle che sono i propri compiti di orientamento e coordinamento delle politiche dei singoli enti sottoscrittori sia in considerazione del ruolo che, di fatto, potrà svolgere sulle concrete scelte di programmazione, prime fra tutte quelle in materia di pianificazione territoriale.
Già questi pochi mesi di vita di tale organismo hanno mostrato una vitalità ed una capacità di elaborazione di progetti e di scelte operative che difficilmente erano prevedibili all'atto della sottoscrizione dell'accordo.
In particolare sono stati licenziati importanti progetti per la realizzazione di opere di notevole rilievo metropolitano, basti pensare alle intese già raggiunte con le FF.SS. S.p.A. per la realizzazione del sistema ferroviario metropolitano, o al progetto per la soluzione del delicato problema riguardante il c.d. "nodo di Rastignano". Pensiamo pure alla intesa attività svolta dagli organismi tecnici che hanno portato a notevoli risultati anche nel campo sanitario. Ricordiamo che la conferenza metropolitana ha recentemente approvato un atto di indirizzi rivolto tanto agli enti sottoscrittori, tanto alla conferenza sanitaria provinciale.

3. Dall'accordo volontario alla città metropolitana
L'azione volontaria degli enti locali ha portato, altresì, alla presentazione da parte della Giunta regionale di un progetto di legge regionale "delimitazione territoriale dell'area metropolitana di Bologna e attribuzione di funzioni" (pubblicato in B.U.R. n. 329 del 1° luglio 1994), approvato il 2 marzo 1995 dal Consiglio regionale (L.R. 12 aprile 1995, n. 33) (23).
Il legislatore regionale con tale provvedimento ha pensato ad un ente di area vasta che sin dal suo nascere abbia le potenzialità di un Governo complessivo dell'area metropolitana.
Infatti la Città metropolitana eserciterà sin dall'atto dell'insediamento dei propri organi le funzioni attribuite e delegate alla Provincia da leggi statali e regionali, oltre un nucleo ulteriori di funzioni che sono state individuate sulla base dell'esperienza volontaria dell'accordo. Inoltre la Città metropolitana è titolare di importanti compiti di gestione di servizi pubblici in materia di: realizzazione e gestione di reti di trasporto di interesse metropolitano; smaltimento dei rifiuti; raccolta, distribuzione e depurazione delle acque, solo per citarne alcuni. A tal fine è fondamentale sottolineare che è previsto il trasferimento in capo all'ente di area vasta, oltre che delle quote di partecipazione detenute dalla Provincia, anche delle quote detenute dal Comune di Bologna in aziende e società di gestione dei servizi pubblici locali, in maniera tale che sia garantita alla Città metropolitana la maggioranza della partecipazione complessivamente spettante agli enti locali territoriali.
Per le altre funzioni sovracomunali, individuate all'ari. 19 della legge n. 142 del 1990, sono fissati dei termini entro i quali definire ulteriori compiti dell'ente di area vasta. Tali scadenze rappresentano dei momenti di verifica del reale funzionamento sia della Città metropolitana sia dell'accordo volontario. Si viene così a prospettare un ente di area vasta che va legittimandosi attraverso il suo concreto funzionamento, da verificarsi sul doppio binario dell'esperienza istituzionale e dell'esperienza volontaria (24).
Una considerazione finale si impone e concerne il vero e proprio cambia mento di "mentalità" effettuato dagli enti partecipanti all'accordo. Infatti la estrema capacità decisionale ed operativa mostrata dagli organismi dell'A.C.M. può essere spiegata solo come una presa d'atto della necessità di scelte di Governo realmente efficaci, rese possibili solo da una nuova coscienza che antepone i reali bisogni e le concrete esigenze di tutta la collettività metropolitana alle pretese localistiche. Se ciò risulta vero si può certamente affermare ci si sta avviando verso un reale Governo mosso da logiche metropolitane, in uno sviluppo armonico dei rapporti tra le vane comunità locali.

NOTE
(1) È la voce di L. VANDELLI, Il Progetto Città Metropolitana di Bologna, in AA.VV., Governare le Città, l'Accordo per la Città metropolitana di Bologna, Bologna, Il Mulino, 1994, p. 77
(2) Era stato assai vivo nel corso degli anni 70 e '80 il dibattito sul ruolo da assegnare alla Provincia. Solo con la legge n. 142/90 si è avuto un chiaro segnale dal legislatore statale di potenziamento delle funzioni dell'ente intermedio (artt. 14 e 151.142/90) ponendo freno a quelle tendenze che volevano il superamento di tale ente locale o con la sua soppressione o con una sua trasformazione radicale.
(3) Per una analisi sulla allocazione delle funzioni nell'area metropolitana P. GIARDA, Riflessioni sulla città metropolitana, in Economia pubblica, 1992, n. 11, pp. 519-522- R. CAMAGNI, -M.C. GIBELLI, Funzioni delle aree metropolitane: organizzazione a rete dei centri urbani ,in Economia pubblica, 1992, n.11. pp. 529-539; per una analisi su singoli settori: F. BIONDI - R. GRACILI, Aree metropolitane. Il coordinamento della pianificazione territoriale- M. CAMMELLI, Iservizi pubblici nelle grandi aree urbane, in AA.VV. Le Città metropolitane Incontri di diritto amministrativo. Italia-Spagna, Bologna, 1994, II Mulino, pp. 81-86.
(4) B. GIORDANO, Il Punto. Perché l'area metropolitana non decolla, in Italia Oggi 1991, n. 80 pp. 1-2; S. AMOROSINO, La Costituzione delle Città metropolitane in Italia- un percorso giuridico ad ostacoli, in T.A.R., 1991, n. 9, parte II, pp. 329-337.
(5) Per una analisi dettagliata del procedimento per la Costituzione della Città metropolitana tra gli altri: M. PALLOTTINO, La legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali e le procedure per la nascita della città metropolitana, in Rivista amministrativa della repubblica Italiana, 1991, pp. 1449-1452;. G. BALSAMO,Disciplina delle aree metropolitane, in Nuova Rassegna, 1991, n. 11-12, pp. 1156-1165; M.G. PAZZAGLI, Intorno alla città metropolitana, in Nuova Rassegna, 1993, n. 11, pp. 1099-1121.
(6) I tempi per la elaborazione e la sottoscrizione dell'accordo da parte degli enti locali dell'area bolognese sono stati assai rapidi. Il 23 settembre 1993 è stata presentata una prima bozza dell'Accordo elaborata dal Comune e dalla Provincia di Bologna, alla presenza del presidente della Regione Emilia-Romagna, del presidente della Provincia e di 43 sindaci, oltre che dei presidenti dei Consigli di quartiere del Comune capoluogo. A tale presentazione sono seguiti numerosi incontri, tra amministratori e funzionari dei Comuni e della Provincia, dai quali sono emerse posizioni largamente favorevoli all'iniziativa e contributi rilevanti per meglio definire i contenuti dell'intesa. Significativo è stato l'apporto dei quartieri del Comune di Bologna che hanno assunto posizioni estremamente positive sul nuovo disegno istituzionale locale. Alla data della sua formale sottoscrizione, il 14 febbraio 1994, i Comuni aderenti risultavano 36. È da sottolineare che da tale data altri Comuni hanno portato la loro adesione, e al momento attuale i Comuni che hanno sottoscritto l'accordo sono 50. L'A.C.M. è parte di un disegno istituzionale più. complessivo: il progetto per la Città metropolitana di Bologna. Per una analisi dei tratti salienti del progetto Città metropolitana vedi: L. VANDELLI, Il caso di Bologna, in AA.VV., Le Città metropolitane, incontri di diritto amministrativo, Italia-Spagna, Bologna, II Mulino, 1994, pp. 187-191 e L. VANDELLI, II progetto Città metropolitana in AA.VV., Governare.... opera cit., pp. 77-83; vedi anche: P. URBANI., Aree metropolitane, in S. CASSESE (diretto da), Annuario 1994 delle autonomie locali, pp. 41-42; G. SCIULLO, Dallearee agli assetti metropolitani, il difficile cammino della riforma, in Regione e Governo locale, 1993, n. 5, p. 915; J. M. ALEGRE AVILA, El fenomeno metropolitano: el proyecto de ciudad metropolitana de Bolonia, in Revista de Estudios de la Administracion local y autonomica, 1993, pp. 571-582; L. VANDELLI, La città metropolitana un anno dopo, in Metronomie, 1995, n. 2/3, Clueb ed., Bologna, pp. 221-226.
(7) Negli anni settanta nell'area bolognese si erano avute interessanti forme di collaborazione tra gli enti locali che avevano interessato i Comuni della prima cintura intorno Bologna. Si segnalò, per la sua particolare importanza, la predisposizione di un Piano urbanistico intercomunale (P.U.I.), che doveva indicare direttive ai Piani regolatori generali dei singoli Comuni. Tale esperienza non condusse, in realtà, a risultati decisivi sul governo del territorio.
È interessante ricordare che la prima proposta della Giunta regionale nel 1991, di delimitazione territoriale dell'area metropolitana bolognese ricomprendeva i soli Comuni facenti parte del P.U.I. Su tale proposta furono sentiti, ai sensi dell'ari. 17 della legge n. 142, i Comuni della Provincia. Ma tale proposta non riscosse il gradimento degli enti locali bolognesi e specialmente dei Comuni ricompresi nell'area metropolitana cosi individuata.
(8) Per una analisi delle altre realtà locali indicate dalla legge n. 142 quali sedi di autorità metropolitane, vedi: G. PETROVICH, La definizione dell'area metropolitana veneta: alcune ragioni di un esito rinviato, in // diritto della Regione, 1993, pp. 351-361; G. FALCON, Le città metropolitane della I. 142/1990: il caso Venezia, in Le Regioni, 1994, pp. 36 ss.; E. FERRARI, L'area metropolitana milanese a tre anni dalla I. 142/1990. in Le Regioni, 1994, pp. 22 ss.; F. MERLONI, Roma: tra aspirazioni metropolitane e ruolo di capitale, in Le Regioni, 1994, pp. 7 ss.
(9) In tal senso deve essere data una corretta lettura dell'ari. 6, co. 5 dell'A.CM, dove viene previsto il meccanismo di voto nell'organismo che è al vertice delle strutture dell'accordo, la conferenza metropolitana. Infatti al di là del dato puramente numerico che privilegia il Comune capoluogo, appare evidente che un tale processo di integrazione basato sul consenso dei soggetti interessati mal sopporterebbe decisioni del massimo organismo dell'A.C.M., non adottate con il consenso di tutte le amministrazioni locali interessate. Tale considerazione è altresì avallata dal reale funzionamento della conferenza metropolitana che nei suoi lavori ha sempre votato all'unanimità le proprie deliberazioni.
(10) L. VANDELLI, Il Caso di Bologna, opera cit. .... pp. 190-191.
(11) È da sottolineare che sino ad oggi la quasi totalità dei Comuni che hanno sottoscritto l'A.C.M. hanno aderito a tutte le clausole previste dall'intesa.
(12) Per un'analisi dei contenuti dell'A.C.M. in materia di pianificazione territoriale, vedi: G. CAMPOS VENUTI, in AA.VV. Governare... opera cit., pp. 99-102.
(13) L'osservatorio sullo stato dei progetti di investimento nell'area bolognese è oramai alla sua seconda edizione, presentata nella conferenza metropolitana del 1° luglio 1994.
Tale pubblicazione, attualmente curata dal Comune e dalla Provincia di Bologna, fornisce dati ed informazioni sul reperimento e la pianificazione delle risorse, sulle forme di finanziamento, sull'avanzamento e sullo stato attuale dei progetti relativi a mobilità, ambiente, istruzione, sanità e cultura con particolare riferimento alle grandi infrastrutture economiche e di servizio.
(14) N. GRECO, Governo delle città, politiche urbane e tutela dell'ambiente: prospettive di due leggi parallele, in Economia pubblica, 1992, n. 3, pp. 91-98: M.R. GOZZUTO QUADRI, Tutela dell'ambiente e pianificazione provinciale, in Rivista giuridica dell'edilizia, 1994, n. 2, pp. 41-49.
(15) II progetto di maggiore interesse in materia sanitaria è quello che riguarda la creazione di un Centro unificato di prenotazione per visite sanitarie ed esami clinici di livello metropolitano, sul modello del servizio Cup-Card operante per il Comune di Bologna. Per la realizzazione di tale servizio sono necessarie successive convenzioni oltre che fra gli enti locali e le UU.SS.LL. anche con gli Istituti Ortopedici Rizzoli cui è affidata la direzione del servizio in collaborazione con le UU.SS.LL.. interessate (art. 18).
(16) M. PELLOSO, / servizi pubblici locali nelle aree metropolitane, in Economia pubblica, 1992, n. 11, pp. 555-564; M. CAMMELLI, I servizi pubblici nelle grandi aree urbane, in AA.VV., Le Città metropolitane, incontri di diritto amministrativo, Italia-Spagna, Bologna, II Mulino ed., 1994, pp. 81-85.
(17) L. CORTESE, Profili territoriali di un'ipotesi di gestione per le aree metropolitane dei servizi sanitari, in ANCI, 1991, n. 6, pp. 51-58; W. BALDASSARI, Riorganizzazione della rete ospedaliera nell'area metropolitana bolognese, in ANCI Emilia-Romagna, 1992, n. 9, pp. 7-8.
(18) Questa iniziativa dell'A.C.M. sta già avendo una prima sperimentazione, che vede protagonisti il Comune di Bologna e quello di Casalecchio di Reno. Tra i due enti è stata stipulata una convenzione, nel febbraio del 1994, in base alla quale si ha una prima forma di integrazione tra i servizi informatici dei due Comuni. Tale iniziativa rappresenta un primo progetto applicativo dell'A.C.M.; ulteriori estensioni di tale servizio si avranno progressivamente ed in base a specifiche convenzioni (art. 36 c. 4).
(19) Ai suoi lavori partecipano i presidenti dei Consigli di quartiere del Comune di Bologna, il presidente della Regione, Emilia-Romagna, nella veste di invitato permanente, e possono partecipare di volta in volta rappresentanti di altri soggetti istituzionali in via permanente (se stabilito nel regolamento dei lavori della conferenza) o su specifico invito (art. 5). È da sottolineare la opportunità della partecipazione ai lavori della conferenza metropolitana dei presidenti dei Consigli di quartiere. Infatti nel futuro assetto dell'area metropolitana gli attuali quartieri saranno trasformati in Comuni metropolitani e sin da ora risulta necessaria la loro partecipazione .ai lavori di quello che sarà il futuro "consiglio metropolitano".
(20) Nella prima riunione della conferenza metropolitana, tenutasi il 24 marzo scorso, 1995, su proposta del presidente della Provincia, è stato eletto all'unanimità il sindaco coordinatore del Comune di Bologna.
(21) II Consiglio comunale di Imola ha deliberato di partecipare ai lavori degli organismi istituti dall'accordo in qualità di osservatore, mostrando notevole interesse verso questa iniziativa.
(22) In particolare essa, nell'ambito delle aree organiche di intervento, adotta le proprie determinazioni (art. 7 co. 4) al fine di:

  • assumere posizioni comuni nei confronti delle politiche statali e regionali:
  • individuare forme e misure comuni di finanziamento di opere o interventi di interesse metropolitano, anche attraverso il ricorso a fondi comunitari, nazionali e regionali;
  • sostenere la realizzazione di una organizzazione ospedaliera innovativa, incentrata sull'integrazione dei presidi e delle funzioni, la decogestione degli ospedali cittadini e l'unificazione dell'accesso ai servizi ospedalieri;
  • coordinare le politiche relative alla mobilità ed ai provvedimenti restrittivi della circolazione in ambito metropolitano;
  • introdurre elementi di armonizzazione delle politiche di programmazione eco nemica e di investimento degli enti sottoscrittori, armonizzando l'impiego delle risorse e facilitando il reprimente delle stesse:
  • proporre indirizzi ed orientamenti per sostenere le politiche attive del lavoro;
  • individuare le forme di gestione ottimale dei servizi di ambito metropolitano;
  • coordinare la determinazione delle tariffe per la prestazione dei servizi, con particolare riferimento ai servizi educativi, scolastici, socio-assistenziali, ai rifiuti, all'acqua ed al gas, ai trasporti.
    •  (23) Per un primo commento alla L.R. 12 aprile 1995, n. 33, vedi: G. LOMBARDI, Brevi riflessioni sulla legge di delimitazione territoriale della Città metropolitana di Bologna e attribuzione di funzioni, in Metronomie, 1995, n. 2/3, Clueb ed., Bologna, pp. 227-238.
    (24) La bontà delle scelte effettuate dagli enti locali dell'area bolognese e dal legislatore emiliano-romagnolo è testimoniata dal fatto che il progetto di legge n. 1250, attualmente in discussione al Senato della Repubblica, accoglie in pieno il modello istituzionale di autorità metropolitana bolognese, basato sia sulla autorità costituita ex art. 21 della L. n. 142/90 e sia sulla conferenza metropolitana dei sindaci, quale momento motore dell'intero processo metropolitano.

    RESOCONTO DEGLI INTERVENTI AL CONVEGNO NAZIONALE
    LE AREE METROPOLITANE: ESPERIENZE EUROPEE, PROSPETTIVE DI ATTUAZIONE IN ITALIA
    COM-PA FIERA DI BOLOGNA
    -BOLOGNA 20-21-22 SETTEMBRE 2000-

    Dopo il Convegno del giugno scorso sulle Province, riprende, con questo secondo appuntamento, il confronto sulla trasformazione dei sistemi di Governo Locale innescata dal processo di decentramento amministrativo e dalla legislazione in materia di ordinamento degli Enti Locali. Superata una prima boa relativa alla definizione del nuovo ruolo delle Province, si vuole ora portare l’attenzione sulle Aree Metropolitane per completare il quadro della riflessione:

    PROMOSSO DA U.P.I. – Provincia di Bologna

    COORDINA - FRANCESCO MERLONI Università di Perugia

    RELATORI

    Partecipano all’incontro: VITTORIO PRODI Presidente della Provincia di Bologna: Esordisce sostenendo che nell’attuale sistema economico europeo ed internazionale solo il superamento dei particolarismi locali e delle piccole realtà amministrative con la creazione di sistemi politico-amministrativi più ampi consentirà di affrontare con più risorse e dunque maggiori possibilità di successo le sfide che ci propone la concorrenza dei mercati. Questa giornata di studio sulle realtà metropolitane europee quali esempi degli sforzi sostenuti per creare realtà amministrative sovradimensionate in grado di affrontare proprio le nuove sfide economiche e sociali è l’ideale prosecuzione della giornata di studi del 5 giugno u.s. ove si è approfondita l’identità della nuova provincia come ente di governo del territorio a competenza generale. Ritiene si debbano dare delle Province definizioni in positivo e non semplicemente quelle di enti intermedi, non Regione e non Comune, trascurandosi quella parte di forte identità che la Provincia in passato ha espresso e che anche oggi sta esprimendo. Dunque rivendicazione del ruolo importante che la Provincia potrebbe svolgere in relazione ai nuovi fenomeni che si verificano su scala territoriale mettendo a disposizione le proprie capacità organizzative ed amministrative nella definizione dei nuovi assetti territoriali. Non ci sembra che dalla L. 265/99 ed anche dal T.U. sull’ordinamento degli Enti Locali possa trarsi una definizione univoca operativa di città metropolitana e dunque questo convegno prende le mosse dal contributo della Provincia di Bologna e delle altre realtà europee in tema di costruzione di aree e città metropolitane. Proprio nel concludere il Convegno di Lione il rappresentante della Commissione del Parlamento Europeo ha sottolineato che, pur non essendo formalmente una competenza della Commissione quella relativa alle aree urbane, è diventata tuttavia un’esigenza fondamentale. Occorre far ripartire il processo.

    FRANCESCO MERLONI : Denuncia lo stop al processo di costituzione dei governi metropolitani affermando che, eccettuato il caso di Bologna, ben poco si è fatto in Italia in tema di aree e città metropolitane. Ben diverso il contributo degli altri paesi, europei e non, ove si registrano, non solo esperienze di lunga dotazione, ma anche continui tentativi di riprendere a fini innovativi quanto è già stato costruito, come una sorta di approfondimento di un’esperienza già maturata suscettibile di miglioramenti o trasformazioni. Sotto questo aspetto giudica interessante l’esperienza di Londra che verrà illustrata da M.P.Kleinman della London Scholl of Economics. Ricorda che a fine anno è stata prevista l’organizzazione da parte dell’Università di Roma di un convegno internazionale sulle tematiche dei governi metropolitani che sarà più innanzi illustrato dal Prof. D’Albergo. La progettazione che sta dietro la L. 142/90, con le ipotesi di costituzione di una città metropolitana, corrisponde ad un sistema o filosofia politica, un sistema di rapporti superati dai nuovi modelli istituzionali, in particolare dall’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della regione. Sostanzialmente la L. 142/90 era figlia di un sistema nel quale erano i partiti politici ad accordarsi su una soluzione. Inoltre si poteva ragionare su quale fosse la migliore soluzione istituzionale senza il timore che il sistema politico ne avesse a soffrire sostanziali e profonde modifiche. C’erano insomma le premesse per consentire al sistema politico di adattarsi ed adeguarsi alle mutate esigenze. Il ceto politico poteva spostarsi dalla propria presenza a livello di comune capoluogo verso la città metropolitana e la provincia poteva a sua volta acquistare una dimensione di governo metropolitano. Dalla L. 81/93 che ha sancito l’elezione diretta del Sindaco ad oggi il sistema politico non è più basato su un accordo, anche di tipo trasversale, tra partiti che alternandosi al governo dei vari enti locali concordano tra di loro un’ipotesi istituzionale condivisa (quale è quella della città metropolitana). I temi del c.d. "governo metropolitano" sono oggetto di una forte competizione politica. Ciascuno dei protagonisti delle diverse aree politiche territoriali è portatore di un suo disegno istituzionale. A Roma la cosa è particolarmente evidente nel confronto tra soluzioni politiche avanzate dal Sindaco della città e dal Presidente della regione. Lo stesso modello si ripete nelle realtà amministrative locali ove i veri protagonisti sono gli eletti ed in particolare i capi degli esecutivi. Sono loro che, nel caso in cui ci sia coincidenza od uniformità di maggioranza politica spesso pongono sul tema del governo metropolitano soluzioni alternative che sovente hanno natura conflittuale. Dobbiamo partire da questi dati di fatto e vedere come nella nuova situazione, le spinte, che non cessano, verso la creazione di istanze di livello adeguato per la soluzione delle problematiche metropolitane, possano trovare risposta nella nuova dimensione politica ove fare grandi riforme appare molto difficile. Ascolteremo dal Ministro Bassanini qual’ è la posizione del Governo a fronte di tali problematiche. Il tema delle aree metropolitane non può in questo momento essere svincolato dal più generale problema della riforma federale dello Stato. Registriamo un forte contrasto tra la situazione italiana (ove pare che gli studiosi ipotizzino circa 14 diversi modelli metropolitani) e le soluzioni praticate altrove in Europa. In teoria tutte le soluzioni possono essere raggruppate in due insiemi: le soluzioni convenzionali o funzionali e le soluzioni strutturali. Le prime si fondono su accordi tra i governi locali esistenti e tendono a non modificare l’assetto privilegiando l’aspetto organizzativo per dare risposte ai vari problemi metropolitani (accordi, convenzioni, programmi comuni, soluzioni di natura associativa ecc.). Le seconde si sostanziano nella proposizione in genere del Comune capoluogo, di un modello di città metropolitana che nella maggior parte dei casi si tramuterà in una forzosa aggregazione di piccole entità amministrative.

    L’intervento di F. Merloni si interrompe a seguito dell’ingresso del Ministero F. Bassanini il cui intervento, tuttavia, avendo contenuti diversi dal tema trattato nel convegno viene riportato solo per sommi capi.(continua)

    F. BASSANINI : Ritiene che le riforme federaliste rappresentino un processo comunque irreversibile trattandosi di un processo di riforma amministrativa di natura consensuale. Ricorda le tappe fondamentali della modernizzazione del sistema amministrativo.
    Performance oriented – Le amministrazioni locali quali strumenti di misurazione della qualità dei servizi. Riforma del lavoro e della contrattualizzazione. La progressiva informatizzazione aiuterà il processo di federalismo gestionale dei servizi. Un problema non indifferente è posto dalla dimensione dei Comuni per i quali è auspicabile una sempre più ampia (già in piccola parte attuata) aggregazione forzosa per l’esercizio coordinato di funzioni. Circa le aree e città metropolitane ritiene che il problema sia quello di trovare una forma di organizzazione tra le funzioni comunali e quelle provinciali. La L. 265/99 prende atto del fallimento, dopo un decennio dell’idea di calare dall’alto un modello metropolitano da adottare a realtà metropolitane diverse. Auspica che si arrivi ad alcune realizzazioni che assumeranno una sorta di ruolo guida.

    FRANCESCO MERLONI (continua) : La situazione dell’Italia rispetto all’Europa è di elevata arretratezza per due ordini di motivi. In primo luogo l’esperienza maturata dopo il varo della L. 142/90, se si eccettuano le realizzazioni della Provincia di Bologna, è di tipo teorico basandosi solo su elaborazioni concettuali senza mai giungere ad una concreta attuazione. Al contrario in Europa vi sono esperienze che durano da oltre un quarto di secolo e che sono in continuo divenire per corrispondere meglio alle mutate condizioni delle società e della politica. In secondo luogo di fronte ad un territorio frammentato in una miriade di piccoli comuni resta tuttora difficile mettere in discussione l’entità territoriale. Ciò ha conseguenze del tutto evidenti nel processo di costituzione di un’area metropolitana ove l’autorità di ogni ente dovrebbe cedere una parte della propria sovranità e non solo territoriale.

    Segue l’intervento di BERNARD JOUVE dell’Ecole Nazionale des Travaux Publics de l’Etat che illustra le caratteristiche e le problematiche della Communité Urbane di Lione.

    Segue relazione di Tomas Font dell’Università di Barcellona (si veda relazione sui caratteri generali delle Aree Metropolitane in Spagna).
    Il relatore illustra in premessa per sommi capi le vicende che hanno portato alla costituzione dell’Area metropolitana di Barcellona e le problematiche scaturenti dall’attuale momento istituzionale e politico ove si registra un regresso del sistema metropolitano ed un generale ripensamento sulle funzioni di governo metropolitano e più in generale del ruolo amministrativo dello Stato. Ne consegue una intrinseca debolezza del sistema metropolitano esistente, con lo Stato che recupera così importanti funzioni di pianificazione.
    Nell’anno 1998 la città di Barcellona si dota di una legge speciale la c.d. "Carta Municipal" che giunge ad ignorare la realtà metropolitana incentrandosi solo su Barcellona capitale e creando otto livelli intermedi di governo tra Regione e Capoluogo. Ne nasce una conflittualità in tema di governo del territorio ove sovente giunge ad intervenire lo Stato. Nel frattempo muta il quadro politico: le sinistre governano a Barcellona, il centro destra ha in mano la Regione. Si giunge ad un accordo, peraltro da verificare ed attuare per riformare i livelli e le funzioni metropolitane, mettendosi a punto criteri per la creazione di un nuovo livello metropolitano. Si prospetta l’ipotesi di ridurre le province attribuendone le funzioni ad un governo metropolitano. L’attuale realtà metropolitana è dunque in continuo divenire senza però giungere ad un sostanziale piano di riordino istituzionale con la riduzione dei livelli di governo intermedi e del fenomeno della parcellizzazione comunale.

    Segue l’intervento di MARK P. KLEINMAN della London School of Economics

    TIBERIO RABBONI - Vice Presidente e Assessore alla Pianificazione Territoriale della Provincia di Bologna
    Incentra il proprio intervento su tre tematiche:

    L’esperienza bolognese nasce a ridosso dell’idea di dare vita a Bologna alla città metropolitana. Con il venir meno di questa ipotesi a breve anche le esperienze di concertazione metropolitana si sono demotivate. Ritiene che anche in presenza del nuovo quadro legislativo definito dalla L. 265/99, a causa della situazione politico bolognese comune capoluogo retto da una maggioranza civica di centro-destra), non sia realistica, nel corso di questo mandato amministrativo, la possibilità di percorrere un processo di autoriforme per dare vita alla città metropolitana (nelle forme possibili). Ne consegue che l’evoluzione dell’esperienza bolognese debba ancora misurarsi con il dato della volontarietà, anche se a suo giudizio, può trovare assetti più strutturanti e stabilizzanti.
    Tra i tratti più significativi è senz’altro da annoverare quello della volontarietà. Nel 1994 viene firmato il patto tra la Regione, la Provincia, il Comune di Bologna e gran parte dei comuni bolognesi dandosi il via all’esperienza di concertazione tra gli enti locali bolognesi sulle politiche di area vasta. Volontarietà anche come graduale ricerca di un punto di vista metropolitano condiviso scommettendosi sulla possibilità di convenire nel corso del tempo sulle specifiche politiche. Altro tratto peculiare la pari dignità delle istituzioni locali: di fatto nella conferenza dei Sindaci non si è mai votato per voto plurimo assegnato ai diversi Sindaci sulla base della popolazione interessata ma si è sempre cercato l’intesa al di là della popolazione rappresentata.
    Si è affidato il ruolo guida ad un organismo collegiale, la Conferenza Metropolitana dei Sindaci che si è dotata di un esecutivo e di alcuni uffici comuni. In questi sei anni la Conferenza ha sviluppato la sua attività in tre direzione fra loro diverse:
    1. coinvolgimento dei comuni nella definizione dei programmi di piani settoriali di carattere provinciale e regionale.
    2. gestione associata di alcune attività amministrative (concorsi unici metropolitani, collegio di disciplina unico metropolitano).
    3. definizione di una disciplina metropolitana per l’esercizio delle decisioni comunali, ossia del tema della cessione di sovranità da parte dei comuni e della provincia ad un soggetto terzo.
    In relazione al punto 3) ritiene che l’esperienza più significativa sia stata la definizione del c.d. "Schema direttore territoriale metropolitano". Lo "Schema" non è un nuovo piano urbanistico che si aggiunge a quelli comunali e provinciali ma è di fatto la trama che unisce i piani comunali tra loro e fra questi e quello provinciale. E’ un accordo volontario tra la Provincia e una gran parte dei comuni del territorio bolognese che impegna i contraenti ad una gestione dei piani regolatori generali coerente con alcuni obiettivi di sostenibilità ambientale, di infrastrutturazione del territorio e di cooperazione sovracomunale.
    Comuni e Provincia assumono l’impegno ad autolimitare la crescita nelle aree ambientalmente fragili, a subordinare nuovi insediamenti alla realizzazione delle infrastrutture individuate come necessarie (con conseguente differenziazione temporale degli insediamenti rispetto al concreto verificarsi della realizzazione delle infrastrutture necessarie), ad armonizzare fra di loro i piani regolatori dei comuni contermini, riconoscendo ai comuni più strutturati sotto il profilo dei servizi dei collegamenti ferroviari e stradali le maggiori potenzialità insediative (differenziazione insediativa che supera l’antica competizione fra i comuni nell’offrire aree per insediamenti residenziali e produttivi), ed infine a rispettare ed a valorizzare le specifiche protezioni dei territori sub-provinciali. A monte dello "Schema" si è svolto un imponente lavoro di monitoraggio delle condizioni del territorio, dello stato delle reti ambientali, della mobilità, ecc. La provincia è stata divisa in dieci sub-aree ed ogni sub-area è stata analizzata sotto i profili della funzionalità delle reti stradali, dello smaltimento e depurazione delle acque, del rischio idraulico, della compromissione delle falde acquifere, del dissesto idrogeologico, dell’inquinamento acustico ed atmosferico. Su questa base si sono concordate con i comuni delle sub-aree le principali criticità da affrontare e le conseguenti azioni di risanamento, di recupero, di messa in sicurezza, di rallentamento dei ritmi insediativi e di adeguamento delle infrastrutture ambientali e della mobilità. Come si può capire si tratta di una iniziativa che più di altre configura un effettivo governo metropolitano poiché, non solo affronta nella giusta scala le interdipendenze tra un comune e l’altro, fra i sistemi insediativi, ambientali e delle infrastrutture, ma anche perché le scelte non nascono da una imposizione gerarchica, da un piano sovraordinato e calato sui comuni, ma dalla consapevolezza di tutti di essere parte di un sistema più vasto dove il processo decisionale (è questo il punto di valore) è partecipato e consente di trasferire al livello metropolitano (dunque un livello terzo rispetto ai comuni ed alle province) l’esercizio di alcune prerogative comunali senza con ciò sentir mettere in discussione l’autonomia dell’istituzione rappresentata. Quest’esperienza costituisce un buon precedente e indica una nuova prospettiva generale alla stessa attività di concertazione metropolitana che ha fin qui caratterizzato la realtà bolognese. Il modello che si è realizzato con lo "Schema Direttore" ha consentito di far convergere nella decisione finale prerogative comunali e provinciali determinando così una reciprocità che costituisce la vera essenza dei processi di governo metropolitano. Si è sviluppato un rapporto dialettico positivo tra consigli comunali e provinciali e conferenza dei sindaci consentendo ai consigli e quindi a tutte le componenti consiliari di maggioranza e di minoranza di intervenire attivamente sugli argomenti proposti alla decisione finale della conferenza dei sindaci e con ciò distinguendo nettamente fra le funzioni di indirizzo e di controllo degli organi consiliari delle assemblee elettive e la funzione concertativa sovracomunale della conferenza dei Sindaci. Il successo dell’esperienza dello "Schema" non sta solo nella procedura seguita ma nel fatto di avere delimitato un ambito di negoziazione tra i Comuni e tra i Comuni e la Provincia con il risultato di aver trovato un minimo comun denominatore da utilizzare anche per il futuro in una situazione attualmente caratterizzata dalla frammentazione in 60 Comuni ed 1 Provincia della sede decisionale. Ritengo che si possa passare dalla fase dell’esperienza volontaria e destrutturata fin qui condotta a Bologna ad una fase volontaria e strutturata generalizzando questa modalità procedurale. Ovviamente c’è una decisione politica da assumere, in primis dal Comune capoluogo che non ha tuttavia al momento espresso una scelta decisa sul tema della concertazione metropolitana. Poniamo dunque al Comune capoluogo la domanda se è interessato a passare dall’una all’altra delle due fasi sopradescritte.

    F. ANDERLINI (Settore studi e programmazione della Provincia di Bologna) : Incentra il proprio intervento sull’analisi della situazione di stallo che caratterizza oggi il processo politico di riforma istituzionale e metropolitana. Tra gli elementi di analisi spicca la constatazione che la nuova legge elettorale per i Comuni (post 142/90) ha cambiato per così dire le carte in tavola. Si è pensato fin da subito che una legittimazione così forte dei Sindaci sulla base dell’elezione diretta avrebbe creato non poche difficoltà ad un processo politico che invece non poteva che avere un carattere concertato complesso, dove cruciale è la funzione della mediazione politica e dove è decisivo avere dei margini di elasticità per poter assecondare il processo sia nei mutamenti istituzionali che lo riguardano sia nelle problematiche di riallocazione della classe politica e di ridefinizione dei ruoli della classe amministrante locale che il processo comporta. Occorre aggiungere che con l’introduzione dell’elezione diretta di Sindaci e dei Presidenti regionali il processo si è ulteriormente aggravato. Le difficoltà inevitabilmente si moltiplicheranno anche perché tra gli attori istituzionali quello regionale è sempre stato quello più reticente se non ostile verso il tema metropolitano. Si può anche argomentare a contrariis nel senso che era ben possibile che Sindaci autorevoli avrebbero potuto svolgere una funzione di leadership favorendo il processo metropolitano anziché frenarlo. Sappiamo anche come agli inizi degli anni ’90 nella crisi generale del sistema politico la ricostruzione del profilo e dell’autorità e della legittimazione dei Sindaci è stato una dei fatti più innovativi ed eclatanti. Nonostante la limitatezza dei poteri di cui disponevano i sindaci dei comuni metropolitani più importanti potevano comunque svolgere un ruolo di traino del processo politico di riforme. A questo punto ci domandiamo perché il processo politico di riforma che appare così condiviso da tutti gli attori istituzionali, politici ed economici a livello locale si è arenato. Perché pur con l’ampiezza di poteri riconosciuti dalla L. 265/99 ai Comuni per avviare la riforma metropolitana e l’esperienza decennale acquisita, nessun soggetto intende muoversi e prendere l’iniziativa? Tutti sono d’accordo nel ritenere, anche la classe politica e dirigente, che queste riforme servono per potenziare sul territorio la competizione globale; tutti condividono questi assunti. Ritengo che la difficoltà di avviare il processo di riforma metropolitano stia proprio in questo assunto, perché è un assunto che necessita di una legittimazione simbolica che impedisce di fatto di compiere dei passi in avanti, quasi fosse un fattore inibente, una zeppa. Riporta ad esempio la vicenda di Castel San Pietro che è un comune dell’Imolese, da sempre storicamente legato a Bologna più che ad Imola, con un’espansione demografica in atto dovuta all’arrivo massiccio di abitanti di Bologna che ha finito per trasformare il piccolo comune in una sorta di suburbio bolognese in cui la popolazione "indigente" è percentualmente divenuta minoritaria. In una pubblica assemblea porre il semplice quesito se diventare comune metropolitano bolognese o far parte della nuova provincia imolese determinò una forte reazione dei cosiddetti "custodi dell’identità locale" (parroci, professori di liceo, storici locali autori di pregevolissimi volumi di storia, tradizioni, valori locali, erudizione). La potenza che viene esercitata da questi soggetti o anche semplicemente la potenza simbolica esercitata dai reperti di storia locale è incredibile. Perché dopo un quadriennio di lavoro sul discorso metropolitano caratterizzato da una proficua metodologia concertativa e da apprezzabili risultati, nell’ultima compagna elettorale nessuno ha pensato di discutere sull’argomento della città metropolitana speculando sui possibili sviluppi della tematica? Le cause dell’impasse sono molteplici. E’ sicuramente mancata una funzione dirigente nella classe politica amministrante attuale che con forti leadership portasse in avanti il processo metropolitano. Vizi del progetto, forti interessi avversi e superficialità nell’azione politico-amministrativa hanno sicuramente inciso negativamente. Ritengo tuttavia che non ci si sia sforzati abbastanza nella coltivazione della c.d. "cultura del consenso" in quando l’ottenimento del consenso attraverso lo sviluppo di tutto l’armamentario ideologico-culturale-simbolico necessario è indispensabile nei processi di riforma e a maggior ragione in quello metropolitano in cui i particolarismi locali e individuali sono componenti imprescindibili. Occorre entrare nella dimensione locale rinnovando il principale ostacolo di natura ideologica alla ripresa e allo sviluppo del processo metropolitano.

    ERNESTO D’ALBERGO ( Università degli Studi di Roma –La Sapienza): Analizza, prendendo spunto dal caso" Roma" le cause dello stallo decisione nel processo costitutivo della Città metropolitana.
    Individua una "variabile politica" rappresentata dall’assenza di risorse politiche e al contrario dalla presenza costante di azioni istituzionali provenienti "dal basso". In sintesi mentre prima vigeva un tipo di concertazione ad alto livello politico/partitico ora con l’attuale sistema normativo sono le locali realtà istituzionali che tentano di promuovere il processo metropolitano proponendo schemi strutturali accompagnati da piccole politiche amministrative. E’ proprio il caso del comune di Roma che ha rafforzato le circoscrizioni per costruire altrettanti comuni metropolitani. Si ricordi che la Regione Lazio nella prima proposta aveva situato con atto legislativo ad hoc la città metropolitana nell’intera Provincia di Roma.
    Offre una propria interpretazione delle cause dello "stallo decisionale":

    1. un’offerta esogena e una domanda inespressa
    2. un incontro mancato fra:
    3. la variabile politica non spiega, almeno interamente, lo stallo del processo metropolitano.
    Vengono proposti modelli di "rappresentazioni" nell’area politica: LUCIANO VANDELLI (Assessore all’Innovazione amministrativa e istituzionale della Regione Emilia Romagna): Valuta molto positivamente l’impostazione data al Convegno per la cautela ed il rifiuto di una ricerca di modelli. Di modelli ne abbiamo molti. Ogni futura esperienza su questo terreno costituirà un nuovo modello. Non è di modelli che abbiamo bisogno quanto di un confronto sulle singole questioni, sugli approcci, sui problemi comuni, sul modo di impostare le soluzioni. Da questo punto di vista le esperienze altrui sono davvero interessanti anche perché evidenziano delle questioni ricorrenti, delle difficoltà che occorre non mascherare affrontandole nel modo migliore, tenendo conto anche degli errori altrui. In questi anni sono cambiate molte cose. Credo che sia cambiato anche il contesto complessivo in cui si inserisce oggi il tema dell’area metropolitana, Sono avanzati due importanti fenomeni o quanto meno è avanzata la riflessione su due trasformazioni chiave del governo locale nel nostro paese: uno riguarda la distanza fra la rigidità dei confini amministrativi e la velocità, flessibilità, dinamicità con la quale si muovono i problemi, l’altro riguarda l’avanzare nella coscienza diffusa di quel modo di operare che viene ormai comunemente chiamato "governance". La ricerca della dimensione oggi deve tener conto di questi due dati. Oggi più che mai i confini amministrativi non possono e non devono essere muri, barriere, o concepiti essenzialmente o esclusivamente come limiti, ma devono essere occasioni di cooperazione, di apertura, di dinamiche più ampie. La concertazione è diventata un metodo imprescindibile. Oggi più che mai ogni impostazione che tendesse a dare soluzioni alla questione metropolitana con soluzioni rigide, di puro governo in senso soggettivo, di "government" contrapposto a "governance" si rileverebbe del tutto velleitaria. Per evitare di cadere nell’astratto si può porre l’esempio della velocità con la quale i servizi pubblici di area vasta stanno acquisendo dimensioni economiche sempre più importanti. L’apertura di forme di concorrenza sta portando in Europa i grandi operatori economici ad investire nei servizi pubblici locali: Questo determina delle conseguenze importanti sulle dinamiche delle aziende o ex aziende degli enti locali; ormai le cose si stanno muovendo in dimensioni diverse da quelle che conoscevamo fino a ieri e con una rapidità senza precedenti: dobbiamo attenderci già nei prossimi mesi un’ulteriore accelerazione dei processi di questo tipo. Accanto a tali processi si pongono altre forme di cambiamenti importanti che ad esempio vanno dal piano economico al piano culturale e di qui al piano istituzionale (ma prima che il livello istituzionale si adegui occorre del tempo). Si pensi ad esempio al fenomeno dei "sistemi territoriali di sviluppo" come "aree", "reti, "bacini" che hanno anch’esse il difetto di prescindere totalmente dai confini amministrativi delle comunità in cui operano. Possiamo richiamare l’esempio fiorentino. La logica di proiezione Firenze-Empoli-Prato-Pistoia corrisponde ad una realtà economico-produttiva affermatasi prepotentemente. La prima indicazione che è provenuta in seguito alla riforma della L.142/90 è che risponde ad una logica nuova che non è la sola che sta nella legge ma una delle possibili: tende a interpretare l’area metropolitana come un bacino di cooperazione che si proietta su un problema di sviluppo, cercando di dare alle istituzioni una dimensione di azione adeguata per accompagnare e rafforzare questo sviluppo. Ho parlato di "dimensione di azione" non di "una dimensione": non sono le istituzioni che tendono ad inseguire la dimensione dei fenomeni economici. A Firenze non si è mai pensato di fare una città metropolitana di queste dimensioni, ossia tri-provinciale. Si è pensato invece ad un’area metropolitana dove si sviluppassero politiche istituzionali coerenti, rispetto a queste logiche di sviluppo e nella quale l’ipotesi di città metropolitana avesse una dimensione molto più compatta. Una soluzione a cui francamente non si era pensato. Non è vietata dalla legge. Può avere una logica in questa chiave di lettura di alcune realtà territoriali. L’altro dato importante che è emerso dagli interventi di stamattina è la connessione tra le istituzioni metropolitane e gli interessi economici. Andiamo ben al di là degli interessi puramente economici quando parliamo di dimensione metropolitana. Nelle aree metropolitane europee stanno enormi risorse non solo produttive-economiche, ma anche culturali, sociali, ecc. Tuttavia non vi è dubbio che l’intreccio con le prospettive economiche abbia un peso specifico maggiore. Proprio perché nella competizione fra queste aree che si sta giocando una gran parte dello sviluppo in Europa è importantissimo che la risposta istituzionale non si limiti alla frammentazione degli operatori pubblici. Una statica visione di tanti enti, ognuno chiuso nel proprio confine a fronte di una dinamica aziendale-produttivo-economica sempre più ampia e rapida e la frammentazione delle istituzioni diventa un handicap, o quanto meno non la frammentazione delle istituzioni in quanto tale, ma la frammentazione delle politiche e delle azioni istituzionali. Si può fare l’esempio di tutte le logiche di governo del territorio e di quello che ne consegue. Proprio per il peso che le attività economiche hanno in questa realtà occorre che tali realtà si pongano davanti ad quadro programmatico, con linee chiare alle quali possibilmente si accompagni una chiarezza ed una coerenza di regole. In tali realtà i confini sono del tutto irrilevanti rispetto alle azioni delle imprese: pensate dunque all’aggravio rappresentato dalla frantumazione delle norme dei regolamenti edilizi e d’igiene. Nella realtà bolognese chi opera a livello provinciale deve fare i conti con una sessantina di comuni e dunque con circa sessanta regolamenti edilizi. La piccola impresa che opera in questo contesto metropolitano deve confrontarsi con un aggravio dei costi che può rivelarsi esiziale per le proprie sorti e dunque per la propria sopravvivenza. La grande impresa deve adattarsi con costi maggiori e con le medesime difficoltà di azione. Occorrono dunque risposte in questo senso. Una città metropolitana che come ha sottolineato il Ministro Bassanini, parte dal basso può rispondere meglio alle esperienze che abbiamo delineato, conformandosi alle peculiarità locali. Si deve anche aggiungere che tutto ciò che oggi viene etichettato come "governance" attribuendogli l’importanza che riveste non significa affatto che "government" non abbia alcun rilievo. Niente ci impedisce di immaginare un governo locale che, pur mantenendo i suoi tradizionali modi di essere, di tanto in tanto concerti azioni, accordi di programma, patti territoriali, ma serve qualcosa di più, specie nelle prime fasi di sperimentazione (in tal senso le esperienze straniere ci possono essere di qualche ausilio). Siamo in una fase in cui è necessario fare qualche salto nella direzione della ricerca di un ente che istituzionalmente, e non necessariamente territorialmente, rappresenti tutta la popolazione di un’area, con le sue esigenze, le sue dinamiche, i suoi interessi.
    Vorrei ora proporre due considerazioni. La prima è un’informazione: in queste ore la Camera dei Deputati sta votando lo stralcio della riforma costituzionale. La maggioranza ha assunto come base gli emendamenti approvati di comune intesa con Regioni, Province e Comuni. In questo pacchetto di emendamenti è contenuta la costituzionalizzazione dell’idea di città metropolitana. Il testo così approvato non descrive la città metropolitana, non entra nei dettagli, non dice qual’è il procedimento per l’istituzione, però ci dice che la città metropolitana, come ente territoriale di base, è titolare di funzioni amministrative proprie nonché di quelle conferite con legge statale o regionale, ha autonomia finanziaria e partecipa al principio di sussidiarietà (in base al quale le funzioni, partendo dal Comune salgono ad un ente sovracomunale se il Comune non si è strutturalmente adeguato nel gestirle). Il testo è un punto di riferimento importante. Se venisse approvato avremmo il riconoscimento al più alto livello di una istituzione nuova. Per ciò che concerne la realtà bolognese già era stato compiuto un percorso e definito una scelta che identificasse l’area metropolitana nella Provincia. Quella identificazione ha ormai alcuni anni ma mantiene ugualmente la sua fondatezza anche nel nuovo contesto or ora delineato. La città metropolitana sarà un passaggio eventuale ma indispensabile verso un governo metropolitano più ampio.

    Segue dibattito pomeridiano introdotto da un intervento di Vittorio Prodi - Presidente della Provincia di Bologna

    Partecipano al dibattito:

    Si riportano per l’interesse dei contributi offerti solo gli interventi della Presidente della Provincia di Genova e di Roberto Camagni del Politecnico di Milano.

    MARTA VINCENTI : Richiama l’esperienza del 1991 allorquando dimezzando la Provincia di Genova si delimitò l’area metropolitana ligure. Ne seguì unicamente un dibattito locale, dai toni aspri, che non approdò a niente circa la costituzione di una città metropolitana. Ritiene che l’attuale processo metropolitano abbia caratteristiche di volontarietà, Avere definito Genova città metropolitana fa riferimento all’idea della Genova dal massiccio sviluppo industriale e con i piani regolatori degli anni ‘80 che prevedevano attorno alla città una organizzazione delle reti, della mobilità, dello sviluppo economico e demografico di entità diversa dall’attuale. Oggi è una realtà che può proiettarsi in una dimensione metropolitana soltanto se accetta di essere per il futuro una cosa diversa dall’attuale, passando attraverso le alleanze territoriali, mai indolori, che non possono essere le stesse a seconda del modello di sviluppo che si sceglie. Se questa città pensa come un terminale di un territorio più ampio nel quale va a concretizzarsi una regione logistica integrata che trova riferimento nell’esistenza di un porto mediterraneo, si potrebbe pensare di mettere insieme le tre Province di Genova, Savona ed Alessandria e guardare così anche al corridoio Genova-Milano. Non dissimilmente dovrebbero fare le tre realtà metropolitane del Mediterraneo nord occidentale verso cui la Comunità Europea dovrebbe svolgere azioni politiche più chiare e univoche. Si può anche scegliere l’altra strada di mantenere l’esistente dando luogo ad una serie di accordi di differenziazione produttiva che non comportano alleanze territoriali o dimensioni sovraregionali. Per fare questa scelta bisogna avere in mente un’articolazione degli investimenti e delle priorità che non possono essere tenute insieme tutte. Occorre fare delle scelte. Sta prendendo piede questa idea della città metropolitana intesa come città-stato ove non c’è concertazione. Forse la specificità dell’esempio genovese con un territorio stretto fra mare e monti e tanti piccolissimi comuni d’intorno è di per sé contrastante con una concezione dinamica di costruzione della città metropolitana: Si pensi ai circa 20 comuni della Provincia di Alessandria che hanno dato la propria disponibilità al progetto dell’area Genova-Savona-Alessandria dopo aver saputo del contenuto delle intese raggiunte fra le Camere di Commercio, le associazioni degli industriali, le altre realtà amministrative socio-economiche.

    ROBERTO CAMAGNI : I problemi delle città grandi e medio-grandi di Europa sono i medesimi e non esistono soluzioni preconfezionate. Esiste purtroppo un molto diverso livello di coscienza e di buona volontà. Uno dei problemi più grossi è come mantenere la specificità e l’identità delle varie realtà territoriali superando contemporaneamente l’insufficienza della dimensione comunale. Le tematiche della pianificazione e della sostenibilità non possono essere affrontate che in scala sovracomunale. La gestione dei servizi di rete deve essere concepita in termini metropolitani. i problemi di coesione sociale (es. immigrazione) devono avere riscontri metropolitani. Si rischiano forti conflittualità se l’integrazione non si realizza su scala vasta. Siamo entrati in una fase di stanchezza anche nel resto d’Europa. Le politiche urbane sono ferme da circa due anni in tutta Europa. In Italia il Dipartimento per le aree urbane sotto il governo Prodi ha chiuso i battenti. Attualmente tutti affermano la necessità di costituire organismi metropolitani attraverso un voto diretto. Ma per arrivare a questo occorre ricostruire una volontà politica e culturale mirata all’obiettivo. Ricorrere ad esempio ad un referendum, ossia ad un meccanismo elettorale che attiva un voto diretto dei cittadini è pericoloso. Spesso il risultato negativo è dovuto alla cattiva formulazione dei quesiti referendari, perché si parla di soppressione del comune centrale. A Rotterdam, dopo aver lavorato per quindici anni ad un progetto metropolitano, si è andati al referendum e la cittadinanza ha detto no. Come possiamo allora creare "una cultura dell’appartenenza metropolitana" che non c’è? Ad esempio creando autorevoli forme di cooperazione, ma l’autorevolezza necessita di legittimazione: è un cane che si morde la coda. Occorre allora seguire la strada più lunga attraverso forme di aggregazione, di incentivazione, di concertazione a partire dai livelli amministrativi minori, di creazione di leadership, costruzione della cittadinanza metropolitana. La L. 265/99 è sicuramente migliore della L. 142/90. Ma non è sufficiente. Forse sarebbe stato necessario uno sforzo maggiore del nostro legislatore come è avvenuto in Francia dove a livello centrale si è provveduto ad emanare leggi di incentivazione alle aggregazioni e di superamento delle piccole realtà amministrative. Ad esempio misure fiscali favorevoli o finanziamenti dei progetti di cooperazione ed aggregazione. In Francia il meccanismo di raggruppamento virtuoso dei comuni ha avuto successo. La L. 265/99 è a ben guardare carente: ad esempio non fa riferimento alle risorse ed al soggetto gerente.


    A cura di C. Romagnoli
    06-12-2003